BUENOS AIRES METROPOLITANA, por una Argentina mejor

En este 2017 hay condiciones para constituir la Regi贸n Metropolitana Buenos Aires porque la sociedad y la pol铆tica han madurado lo suficiente para que ocurra.

Desde la Fundaci贸n Metropolitana estamos dispuestos a impulsar, apoyar y sostener la construcci贸n de la nueva institucionalidad para la Regi贸n, abogando por un formato de gesti贸n p煤blica metropolitana 谩gil y eficaz para mejorar la calidad de vida de los metro bonaerenses, a trav茅s de la integraci贸n social, econ贸mica y territorial del AMBA con plena sustentabilidad.

En el a帽o que pas贸 el monocolor pol铆tico de los tres gobiernos principales del AMBA, Naci贸n, PBA y CABA, permiti贸 comenzar a cumplir con la responsabilidad de dar forma a una institucionalidad para abordar las pol铆ticas metropolitanas de Buenos Aires. Se dieron convergencias de gesti贸n interjurisdiccional en todos los niveles as铆 como todos los municipios del GBA mostraron actitud de cooperaci贸n sin reparar en signos pol铆ticos.

Pero el acierto central fue la creaci贸n de la Comisi贸n Consultiva del AMBA (CoCAMBA) -integrada por Naci贸n, PBA y CABA- cuyo 煤nico objetivo es elaborar y proponer una institucionalidad metropolitana.

As铆 lo propone el decreto n煤mero 1126/2016 del Poder Ejecutivo Nacional, y deber谩 hacerlo debatiendo participativamente las pol铆ticas p煤blicas metropolitanas buscando el mejor modo de llevarlas a cabo. Sin dudas, ser谩 un desaf铆o especial para esta comisi贸n integrar a los 40 municipios del GBA en la elaboraci贸n de dicha propuesta, confiamos que ocurra.

De todos modos aquel acierto implica exigencia de cumplimiento y en eso seremos inflexibles. Reclamaremos infatigablemente no perder la oportunidad para que Buenos Aires constituya su Regi贸n a tono del Federalismo de concertaci贸n, v谩lido para el Siglo XXI y como natural evoluci贸n del Federalismo que en el siglo XIX dio forma a la Naci贸n.

El presente documento es el aporte de la Fundaci贸n Metropolitana a la tarea. En el mismo, a modo de repaso identitario, describiremos qui茅n y qu茅 es la Buenos Aires Metropolitana; seguidamente diagnosticaremos sus problemas y finalmente propondremos c贸mo abordar soluciones.

Como siempre trabajaremos estos contenidos para compartir miradas y abordajes, promoviendo participaci贸n y compromiso para mejorar.聽

Qui茅n y qu茅 es la Buenos Aires Metropolitana

Proponemos considerar a Buenos Aires Metropolitana como un sujeto y objeto de planificaci贸n, de gesti贸n y de gobernanza.

Sujeto de su propio planeamiento: En el AMBA convive una comunidad rioplatense de m谩s de 15 millones de habitantes que generan casi la mitad del producto bruto nacional, son el 35% de la poblaci贸n del pa铆s y representan el 38% del padr贸n electoral.

Objeto de planificaci贸n: Esta comunidad se asienta sobre una unidad eco-sist茅mica integrada por el 谩rea continental que, al interior de la ruta provincial n掳6, contiene la mancha urbana de casi 2.500 km2, el borde periurbano, y se completa con el humedal deltaico y el R铆o de la Plata.

Buenos Aires Metropolitana es el tercer aglomerado urbano de Latinoam茅rica, detr谩s de M茅xico y San Pablo, su econom铆a de aglomeraci贸n atiende mercados sofisticados y presta importantes servicios del conocimiento; es polo de las artes y la academia; es destino tur铆stico de nivel y envergadura conformando una clara cadena de valor metropolitana.

Todo indica que el AMBA va moldeando su identidad como la metr贸polis latinoamericana de la diversidad, el conocimiento y la cultura.

La 聽fragmentaci贸n

Buenos Aires Metropolitana sufre 3 tipos de fragmentaciones que afectan a la gobernabilidad de la regi贸n y, por lo tanto, a la calidad de vida de sus habitantes.

Por un lado la fragmentaci贸n gubernamental. El AMBA no tiene un gobierno unificado, es gobernada territorialmente por la Ciudad Aut贸noma y 40 municipios, teniendo adem谩s competencias sobre ella los gobiernos nacional y provincial.

Sabemos que la pol铆tica partidaria fragmenta desde los diferentes signos pol铆ticos de esos gobiernos, as铆 como desde el peso que tiene en las elecciones generales el padr贸n del AMBA.

Esta fragmentaci贸n gubernamental tiene consecuencia directa en los problemas de escala metropolitana porque ninguna jurisdicci贸n, por m谩s poder que tenga, puede solucionarlos plenamente sin la cooperaci贸n de las jurisdicciones involucradas.

El ejercicio del poder pol铆tico gubernamental persigue el reconocimiento de la comunidad para obtener legitimidad y resulta dif铆cil aceptar resultados asociados con otros gestores. Sin embargo suelen ser un cl谩sico los beneficios de escenarios ganador-ganador al brindar soluci贸n a temas problemas de escala interjurisdiccional.

Otra fragmentaci贸n es la de gesti贸n. En Argentina, constitucionalmente, las unidades gubernamentales cuentan con 3 herramientas principales: regulaci贸n, presupuesto y poder de polic铆a; o sea normas, recursos y control. Y como el AMBA no las tiene, aparece la necesidad de establecer c贸mo se operativiza y ejecuta la voluntad de cooperar sobre la agenda metropolitana.

Por 煤ltimo, la fragmentaci贸n socioecon贸mica y territorial. El AMBA es la segunda regi贸n m谩s pobre del pa铆s detr谩s del noroeste, donde tenemos los extremos m谩s agudos de pobreza y riqueza de Argentina, desocupaci贸n, marginalidad, concentraci贸n de recursos, empleabilidad informal, etc.

Una paradoja del 谩rea que genera la mitad del PBI. Esto se traduce en una fragmentaci贸n f铆sica, donde la segregaci贸n por condici贸n socioecon贸mica se expresa en el territorio generando, entre otras anomal铆as, la proliferaci贸n de barrios cerrados y asentamientos precarios.

Un sujeto que se puede planificar a s铆 mismo

Argentina no tendr谩 destino si Buenos Aires, como la principal econom铆a regional, no define su propio destino. No habr谩 desarrollo nacional sin la integraci贸n en un proyecto com煤n de todas las regiones socioecon贸micas. El AMBA es la hermana mayor que centraliza decisiones de todo tipo y el lugar donde atiende Dios a pesar de estar en todos lados. Un desequilibrio a superar.

La gobernabilidad, que demanda una agenda program谩tica de pol铆ticas p煤blicas a largo plazo, s贸lo puede edificarse a partir de una presencia estatal planificadora con fuerte participaci贸n de la sociedad civil, de sus saberes y sus intereses, la metodolog铆a del planeamiento participativo.

Construir gobernanza significa operar desde el desaf铆o de lograr que un conjunto disperso y conflictivo de actores se convierta en un sujeto colectivo dotado de reflexividad y capacidad de acci贸n estrat茅gica.

El AMBA no es s贸lo un objeto de planificaci贸n, es tambi茅n un sujeto que puede y debe planificarse a s铆 mismo para convertirse en la Regi贸n Metropolitana de Buenos Aires.

Qu茅 le sucede a la Buenos Aires Metropolitana 鈥 Los temas problema

Identificamos en el cap铆tulo anterior al planeamiento participativo como m茅todo para resolver las problem谩ticas del AMBA, los temas鈥損roblema que componen una agenda din谩mica y compleja, con consecuencias directas en los metro bonaerenses.

Los problemas existen y la gente los sufre. Es misi贸n de las pol铆ticas p煤blicas darle soluci贸n para lograr una mejor calidad de vida para todos y es harto conocido que para abordarlos correctamente se debe contemplar la sustentabilidad social, ambiental y econ贸mica. Cada generaci贸n debe hacerse cargo de sus propias responsabilidades y no gastar a cuenta de generaciones futuras.

Ese es el camino estrat茅gico, resolver los problemas de hoy con visi贸n de mediano y largo plazo, haciendo un balance adecuado de activos y pasivos. El prop贸sito ser谩 potenciar lo bueno y corregir lo malo como un enorme desaf铆o de gobernabilidad sobre la agenda regional.

En t茅rminos concretos estamos hablando de tomar decisiones correctas para evitar que, con regueros de v铆ctimas fatales, un tren choque en Once o La Plata se inunde. Con menos dramatismo pero con igual impudicia recordamos la toma del Indoamericano o el crecimiento exponencial de la Villa 31, dur铆simas evidencias de carencia de h谩bitat.

Al mismo tiempo se帽alamos que estas decisiones capturan primariamente la atenci贸n del gestor pol铆tico que hoy, como nunca, est谩 necesitado de legitimidad de ejercicio.

El abordaje debe ser estructural con mirada en el mediano y largo plazo, necesitando consenso social, o sea en clave de planeamiento estrat茅gico participativo.

Partiendo de la gesti贸n local -donde los actores y sus demandas tienen nombre, pertenencia y arraigo- se deben articular competencias estaduales y federales con interjurisdiccionalidad cooperante. Es el obligado minu茅 regional que deben bailar los municipios del GBA, la CABA, la PBA y la Naci贸n, complementando sus competencias virtuosamente conforme lo demanden los temas-problema.

Por una raz贸n de practicidad pol铆tica habr谩 que respetar dichas competencias, acordando gobernabilidad sobre cuestiones regionales definidas expl铆citamente por flujos metropolitanos.

Por ello debe organizarse la acci贸n por problem谩ticas y la planificaci贸n por 谩reas. Entonces las jurisdicciones, guiadas por la planificaci贸n regional, usar谩n sus competencias coordinadamente para ejecutar los objetivos comunes acordados, articuladamente con sus propios objetivos de gobierno.

Movilidad de personas y cosas, usos del suelo y cuencas, infraestructuras, residuos, desigualdad y seguridad, por mencionar los principales, son las grandes 谩reas que agrupan los temas problema a resolver en la Buenos Aires Metropolitana.

Algunos temas problema:

# 驴Es posible planificar el transporte de personas por viajes a trav茅s de la integraci贸n multimodal, el boleto 煤nico y la incentivaci贸n del transporte p煤blico?

# 驴Es posible efectivizar la red metropolitana de cargas?

# 驴Puede formularse una campa帽a metropolitana para el uso racional del autom贸vil particular?

# 驴C贸mo se genera suelo habitable en escala metropolitana consistentemente con estrategias de desarrollo local?

# 驴Es posible repensar las centralidades y usos del suelo con mirada integradora de comunidad y consistencia de densidades, considerando las infraestructuras de todo tipo?

# El periurbano 驴debe seguir debati茅ndose entre la soja y los barrios cerrados?

# ACUMAR 驴no deber铆a coordinar una acci贸n conjunta de los efectores de salud municipales, provinciales y nacionales sobre la situaci贸n de vulnerabilidad materna infantil en la cuenca?

# ACUMAR, COMIREC y ComiL煤 驴no deber铆an promover en las respectivas cuencas un ordenamiento territorial que persiga coherencia en los usos del suelo?

# 驴C贸mo hacemos competitivo nuestro sistema de puertos metropolitanos para la exportaci贸n y sustentable para convivir con la actividad portuaria?

# Las 谩reas de uso productivo 驴pueden profundizar su funcionalidad conforme su localizaci贸n?

# Sobre la base de la experiencia de la CEAMSE, la de los recuperadores urbanos y la conciencia ecol贸gica de la sociedad, 驴es posible implementar sobre el ciclo completo una gesti贸n integral de los RSU, desde la generaci贸n a la disposici贸n final incorporando criterios de econom铆a circular?

# Para facilitar empleabilidad en su obtenci贸n y mejora 驴es posible implementar una bolsa de trabajo metropolitana?

# Entre sindicatos, c谩maras empresariales y unidades educativas del AMBA 驴podr铆a acordarse una matriz para coordinar oferta y demanda formativa y de capacitaci贸n?

# 驴La coordinaci贸n de la salud p煤blica regional en marcha podr铆a coronarse con una Central Metropolitana de Turnos?

# 驴Se puede establecer el acceso p煤blico al mapa del delito de la regi贸n?

Todas estas situaciones podr铆an ser abordadas en soledad por alguna unidad gubernamental de nuestro sistema institucional, pero si lo hicieran sus resultados ser谩n insuficientes o insatisfactorios como hemos visto en m谩s de una oportunidad.

Municipalmente, las limitaciones aparecen ni bien el tema problema supera los l铆mites y/o competencias del partido.

Provincialmente conocemos el karma de gobernar dos provincias, el interior y el GBA, con problem谩ticas muy diferentes. Para el Gran Buenos Aires y el borde periurbano se hace imprescindible coordinar pol铆ticas con la CABA pero 茅sta exhibe marcadas limitaciones pol铆ticas, culturales e institucionales.

La Naci贸n est谩 aplicada a lo federal, enredada con el viejo federalismo del siglo XIX, distante de la realidad local, lejos del vecino y s贸lo preocupada por el ciudadano. Le importa qui茅n vota y no quien vive.

Cooperaci贸n para la gobernabilidad

Ya hemos definido al AMBA como sujeto y objeto de planificaci贸n e identificado sus temas problema. En este cap铆tulo analizaremos como resolver esta agenda problem谩tica.

Por complejidad y escala, el abordaje de los temas-problema metropolitanos est谩 por encima de los distritos gobernantes que, cooperando interjurisdiccionalmente, lograr谩n gobernabilidad si coordinan esfuerzos y acciones.

La gobernabilidad es el equilibrio entre las demandas de la comunidad y la capacidad del sistema pol铆tico para satisfacerlas de modo leg铆timo y eficaz.

En el caso que nos ocupa se trata de dar forma al sistema pol铆tico adecuado para resolver los temas problema.

Para dar forma al sistema pol铆tico que logre gobernabilidad debe comenzarse por el reconocimiento expl铆cito de la comunidad rioplatense como sujeto posible de definir su destino planificadamente.

Ello puede institucionalizarse con un acuerdo marco que:

Constituye la regi贸n socioecon贸mica Buenos Aires

– Establece el procedimiento de abordaje de los convenios espec铆ficos que los temas problema van a necesitar para su soluci贸n

– Crea un dispositivo administrador de la agenda cooperativa, para nosotros una Agencia de Planificaci贸n Metropolitana.

Desde la Regi贸n, la cooperaci贸n metropolitana podr谩 paso a paso formalizarse (institucionalidad) operativamente (gesti贸n) con acuerdos entre distritos (convenios espec铆ficos) fijando qu茅 pone cada uno (delegaci贸n) y c贸mo se ejecutan (贸rganos operativos) los programas comunes de acci贸n (planeamiento).

Este entramado de acuerdos, marco y espec铆ficos, cuenta con s贸lido soporte constitucional, ya lo veremos. Resulta operativamente muy 谩gil por ocuparse de situaciones concretas que deber铆an dar sustento al inter茅s pol铆tico cooperativo a los gobernantes distritales.

Por otro lado, de la experiencia metropolitana y de elaboraciones formuladas por especialistas, sin pretender exhaustividad, identificamos tres modalidades org谩nicas para abordar temas problema.

En primer lugar existen situaciones donde lo sustantivo es atender flujos permanentes, para lo cual la modalidad adecuada son dispositivos de planificaci贸n y/o de gesti贸n.

Movilidad, residuos, cuencas, servicios de saneamiento y de abastecimiento, lo muestran, habi茅ndose establecido la ATM (Agencia de Transporte Metropolitano), la CEAMSE (Coordinaci贸n Ecol贸gica 脕rea Metropolitana Sociedad del Estado), la ACUMAR (Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo), el COMIREC (Comit茅 de Cuenca del R铆o Reconquista), el COMILU (Comit茅 de Cuenca del R铆o Luj谩n), AySA (Agua y Saneamientos Argentinos) y Mercado Central, con suertes muy dispares que obligan una revisi贸n inteligente a la luz de una institucionalidad metropolitana integral de largo plazo.

Son unidades operativas para un fin espec铆fico permanente, que gestionan un flujo continuo, constituidas por socios que comprometidamente le dieron vida y cuyos planes de trabajo deber铆an ajustarse a criterios de gobernabilidad y planificaci贸n metropolitana.

En segundo lugar tenemos situaciones que implican ejecutar intervenciones concretas, como son por ejemplo las infraestructuras de transporte, en cuyo caso lo recomendable son los acuerdos de gesti贸n que permiten llevar a cabo una obra con un proyecto definido, en un tiempo determinado, estableciendo recursos y fuentes y distribuyendo responsabilidades de ejecuci贸n y control. Estos acuerdos son una figura de nuestro derecho administrativo que ensamblan c贸modamente con las pr谩cticas administrativas de cada jurisdicci贸n y facilitan la coordinaci贸n de competencias.

Por 煤ltimo hay situaciones que si bien son de competencia gubernamental, propia de las jurisdicciones, tienen fuerte impacto regional como son las relacionadas a la producci贸n y los servicios en clave de empleabilidad y competitividad territorial.

All铆 se impone la mirada metropolitana, para lo cual se puede recurrir a incentivos espec铆ficos por 谩rea o sector, posibles de medir y administrar equitativa y transparentemente.

Cabe advertir que todas las situaciones descriptas demandan planeamiento estrat茅gico y participativo que le otorgue a las decisiones que se toman coherencia, consistencia y buenos resultados.

Sostenemos que por ser imprescindible la legitimaci贸n social se debe trabajar con una lectura correcta de la coyuntura, de las demandas y de los temas problema; pero con andamiaje de mediano y largo plazo en forma sist茅mica.

Esta necesidad de coherencia y consistencia de planeamiento fundamenta la necesidad que la regi贸n cuente con una Agencia de Planificaci贸n Metropolitana como venimos impulsando hace m谩s de una d茅cada.

Como caracter铆sticas, imaginamos un dispositivo muy 谩gil, poco burocr谩tico, eminentemente coordinador, h谩bil interlocutor con gobernantes, articulador de conocimiento e intereses, de alta profesionalidad, conducido por un perfil ministerial, con capacidad de administrar un plan de trabajo metropolitano, profundo conocedor del territorio y eficaz secretar铆a t茅cnica.

Como funciones, nos referimos a una agencia que administre lineamientos estrat茅gicos para la planificaci贸n, que promueva coherencia y consistencia metropolitana en los planes operativos de los organismos gestores de flujos, que se nutra de un poderoso banco de proyectos portador de la extensa producci贸n generada por las neuronas metropolitanas, que sepa administrar un padr贸n de intereses 鈥揷oncentrados y difusos- para que los actores intervengan conforme a los mismos, que sepa ponderar el territorio como plataforma de la planificaci贸n.

El Federalismo del Siglo XXI

La fragmentaci贸n institucional y de gesti贸n que sufre el AMBA es consecuencia del Federalismo del siglo XIX que dispuso tres niveles de gobierno: federal, provincial y municipal muy adecuados en la 茅poca, por herencia colonial, donde el municipio fue la c茅lula b谩sica de agrupamiento comunitario y la provincia el nivel estadual b谩sico de ciudades y territorios de influencia. Delegando facultades por acuerdo federal se dio vida a la Naci贸n.

En esta construcci贸n institucional est谩n ausentes los espacios regionales que se incorporan a la Constituci贸n Nacional en 1994, bajo la modalidad de federalismo de concertaci贸n (art铆culo 124) habilitando la posibilidad que los estados provinciales suscriban convenios para el desarrollo econ贸mico y social.

Vale destacar que en nuestro siglo y medio de vida constitucional sobrevino la urbanizaci贸n, hoy m谩s del 90% de la poblaci贸n vive en ciudades, la conformaci贸n de regiones socioecon贸micas como base del desarrollo nacional, y la metropolitanizaci贸n no s贸lo de Buenos Aires sino de Rosario, Tucum谩n, Mendoza, C贸rdoba, Salta, Mar del Plata, Alto Valle del R铆o Negro.

Dijimos que Argentina necesita integrar todas sus regiones en un proyecto com煤n incluyendo a Buenos Aires, la principal econom铆a regional, por lo que el prop贸sito central de la Regi贸n Metropolitana Buenos Aires es, sin dudarlo, el desarrollo socio econ贸mico sustentable y sostenido.

Aquella posibilidad de crear regiones ya fue utilizada por 22 provincias de la Argentina. La CABA y la PBA son las dos jurisdicciones que todav铆a no hicieron uso del art铆culo 124 para crear una regi贸n que le de gobernabilidad al 谩rea con mayor cantidad de poblaci贸n y que genera m谩s PBI del pa铆s.

En consecuencia, podr谩 crearse la Regi贸n Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) por suscripci贸n de un convenio marco entre la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Aut贸noma, ambas instancias estaduales con plena facultad constitucional de hacerlo. Por este convenio podr谩n comprometer su voluntad de cooperaci贸n en cuestiones metropolitanas, estableciendo la modalidad bajo la cual la har谩n efectiva, y receptar la voluntad de Naci贸n y los 40 municipios del GBA a ser funcionales en la RMBA.

Como Fundaci贸n, durante nuestra d茅cada y media de vida muchas veces fuimos convocados a tomar partido en defensa de alguna posici贸n espec铆fica en temas de pol铆ticas p煤blicas. Nos excusamos explicando que deb铆amos cuidar nuestra capacidad de convocatoria ya que nuestro trabajo es articular intereses y saberes en un marco de pluralidad, procesando protestas y propuestas participativamente.

As铆 lo venimos haciendo y vale aclarar que no es una articulaci贸n as茅ptica porque siempre lo hacemos procurando una Buenos Aires Metropolitana m谩s justa, solidaria y competitiva.

Muy por el contrario, en este momento la realidad nos llama a abogar por la constituci贸n de la Regi贸n Metropolitana Buenos Aires, que es posible porque la sociedad y la pol铆tica han madurado lo suficiente para que ocurra.

聽Facilitado por las condiciones del monocolor pol铆tico el Decreto 1126 del 26 de octubre de 2016 dispuso la creaci贸n de la Comisi贸n Consultiva del AMBA con el prop贸sito de proponer una institucionalidad 谩gil y eficaz para solucionar los temas-problema de la Buenos Aires Metropolitana. Este puede ser el puntapi茅 inicial para lograr la gobernabilidad de la regi贸n.

Constituir la Regi贸n Metropolitana Buenos Aires es la base para instalar la cooperaci贸n y la planificaci贸n como herramientas sist茅micas de gobierno. La soluci贸n es que lo metropolitano sea abordado por las jurisdicciones cooperando regionalmente, bajo la modalidad que m谩s y mejor conviene a cada tema problema y construyendo una institucionalidad moderna, la del federalismo del Siglo XXI, el federalismo de concertaci贸n.

Fundaci贸n Metropolitana – Marzo 2017

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