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Daniel Cravacuore: “En nuestro país, lo metropolitano no entra en la agenda política”

Foto CravacuoreEs Doctor en Dirección y Gestión Pública Local. Hace 21 años es investigador en la Universidad Nacional de Quilmes, actualmente es director de la Unidad de Gobiernos Locales del Departamento de Economía y Administración. Simultáneamente, se desempeña hace un año como Distinguished Senior Research Scholar del Instituto de Gerencia Pública y Servicios Comunitarios de la Escuela Steven J. Green de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad Internacional de Florida, Estados Unidos. También dirige la sede argentina del Instituto de Investigaciones Urbanas y Territoriales de la Unión Interamericana de Municipalistas. En esta entrevista nos ofrece su mirada de la Región Metropolitana de Buenos Aires.

IDM: ¿Cómo podemos definir tu mirada?

Daniel Cravacuore: En mi vida académica me he interesado por la intermunicipalidad en sus distintas escalas territoriales: la transfronteriza, la metropolitana o la exclusivamente rural. Trabajo el tema hace un cuarto de siglo, sobre ello defendí mi tesis doctoral y entiendo que tengo una visión complementaria a la de otros colegas que estudian profundamente lo urbano metropolitano.

Prefiero ver la dinámica metropolitana desde la vida institucional de sus municipios. Mi mirada es territorial, quizás más incompleta que otras, pero me interesa cómo operan en ella sus gobiernos locales. Adicionalmente, hace tres quinquenios que soy asesor de un intendente del Conurbano Bonaerense, lo que, seguramente, sesga mis percepciones.

Entiendo que lo metropolitano es analizado de manera incompleta en Argentina. Cuando se habla del fenómeno, sólo parece reconocerse para Buenos Aires; si profundizamos más, a Córdoba y Rosario y, eventualmente, a Tucumán y Mendoza. Sin embargo, no reconocemos la existencia de otras 18 regiones metropolitanas, con sus particularidades e inconvenientes. La convergencia de dos regiones metropolitanas como las de Resistencia y Corrientes; o las de Posadas y Encarnación, cabecera de la pujante región de Itapúa, en el Paraguay, parece no tener mayor interés; o la complejidad de Cipoletti, Neuquén y Plottier, extendida entre dos provincias a lo largo del Alto Valle del Río Negro. Desde mi humilde perspectiva, tenemos un fenómeno más complejo y extendido que el de nuestra capital federal.

En nuestro país, lo metropolitano no entra en la agenda política: queda resumido a la mirada de los planificadores urbanos, no de los decisores políticos. Falta una agenda metropolitana para Buenos Aires y para los otros veintidós territorios. Por supuesto, la de Villa Carlos Paz, San Antonio y Villa Río Icho Cruz tiene una complejidad distinta a la de Buenos Aires, pero también tiene problemas en su escala. La convergencia de las regiones de Corrientes y Resistencia genera un grave problema de movilidad alrededor del puente General Belgrano, que necesita urgentemente ser complementado; o las de Paraná y Santa Fe tienen un problema equivalente en la circulación del transporte pesado por el túnel subfluvial: todas nuestras regiones metropolitanas tienen una complejidad que no es reconocida por nuestra dirigencia.

IDM: ¿Qué te parece la creación de la COCAMBA? Se ve ausente el rol de los municipios ¿Qué reflexión te merece eso?

DC: Me parece muy bien. Desde su origen, me propusieron integrar su Consejo Asesor e hice saber que acompañaría con gusto el proceso, aunque haciendo saber que ejercería mi perspectiva para evitar una nueva frustración.

Me preocupa la integración tripartita del COCAMBA: puedo entenderla desde lo político, dado que la Nación invitó a las dos jurisdicciones intermedias para coordinar sus acciones. Sin embargo, para garantizar el éxito del COCAMBA o de su organismo superador, no dudo que los municipios deberían integrarla en un plano de igualdad con las otras tres jurisdicciones.

Estudié la documentación que me facilitaron y tampoco me seduce la idea de crear una Agencia Madre y varias Agencias Temáticas: inversamente, entiendo que hay que ir desde lo particular a lo general. En términos políticos, la Agencia Madre significaría una redistribución de competencias entre la Nación, la Ciudad Autónoma, la Provincia y los municipios. Esto sería inviable desde lo jurídico, pero, principalmente desde lo político, y originaría un fracaso seguro.

Algunos creen que estamos ante una oportunidad única de articulación metropolitana por la homogeneidad partidaria de los tres gobiernos. Sin embargo, históricamente, los principales gobiernos del área metropolitana han sido gobernados por autoridades del mismo espacio político, con excepción de los períodos 1996-1999 y 2007-2015. No me preocupa en demasía este hecho, entiendo que todos los actores del territorio tienen voluntad históricamente de resolver problemas.

Sí me preocupa la eventual concentración del poder en la Agencia Madre que debería negociar con los organismos nacionales y provinciales, con los municipios, con las empresas prestadoras de servicios públicos y con los sindicatos. Son actores territoriales potentes, con fuertes intereses institucionales, que van más allá de quienes las lideran ocasionalmente. Además, estos dirigentes tienen sus intereses particulares, económicos y políticos.

Desde mi perspectiva, es más fácil -aunque, por supuesto, no exento de problemas- negociar el recorrido de la línea 159 de colectivos que va desde el Correo Central a Berazategui que hacerlo con toda la política de transporte de la Región Metropolitana de Buenos Aires. Ir desde lo particular a lo general, con cientos de acuerdos sobre cómo va a ser más eficaz y eficiente el recorrido de cada línea de colectivos, sobre cómo vamos a resolver la equidistancia de los vecinos a los centros de salud, o cualquier otra cuestión. Por cierto, será más trabajoso, pero más exitoso en el mediano y largo plazo.

Acuerdo con lo que plantea la Fundación Metropolitana en su documento “Buenos Aires Metropolitana, por una Argentina mejor”: los problemas urbanos son el móvil impulsor más adecuado para elaborar las agendas metropolitanas. Hay cientos de temas por resolver; e ir desde lo particular a lo general, si bien a priori, parece más trabajoso, haría más fácil lograr acuerdos más sólidos: en términos políticos, negociar un tema es menos relevante que hacerlo por un amplio conjunto.El recorrido de una línea de colectivos es menos complejo que negociar con el Ministerio de Transporte, la CNRT, los empresarios, la UTA, la Dirección Provincial de Transporte y las direcciones municipales de tránsito, toda la cuestión del transporte en la Región Metropolitana. Mi sugerencia es que negociemos tema por tema: sé que es complejo, pero, en cualquier caso, la Agencia Madre o su continuación tendría que hacerlo igual.

Desde mi perspectiva, lo he señalado en la reunión del Consejo Asesor de COCAMBA, es que deberíamos armar una institucionalidad cuya única función sea crear consensos. Un organismo que opere como un cerebro, que vaya identificando cuáles son los problemasen cada área y acordar las soluciones posibles entre todos los actores territoriales involucrados en ese problema. Se necesitan más facilitadores del diálogo que funcionarios que obliguen a ejecutar una agenda tecnocrática.

IDM: La agencia que propone la Fundación tiene dos componentes, uno es un padrón de intereses que muestra quienes son en cada problemática los actores involucrados. Por otro lado está el “banco de proyectos”, con un stock de  proyectos y diagnósticos ya planteados para cada problemática…

DC: Es necesario intervenir con esta dinámica resolviendo, poco a poco, la multiplicidad de problemas de la región. Si vamos a resolver todos al mismo tiempo, tenemos garantizado el fracaso.

En la región hay una gran acumulación de recursos, de poder político y de intereses políticos, institucionales y también personales: el interés de los Estados, de las empresas y de los sindicatos no es el mismo que el interés de las personas que los conducen. Desde nuestra perspectiva, cuanto más sencillo sea el tema a resolver, más fácil será llegar a acuerdos. Parece más complejo -y lo es si lo veo desde la perspectiva del trabajo de un organismo- pero más sólidos van a ser en el tiempo los resultados.

Considero que el COCAMBA -o la agencia que la reemplace- debe ser el cerebro capaz de negociar coherentemente, con cierta direccionalidad, cientos de acuerdos, aunque manteniendo lejos aún la regulación conjunta: creo en los pactos territoriales de los tres niveles del Estado, de las empresas, los sindicatos, no en una macro autoridad ordenadora. Si se avanza por la vía centralizadora, los actores territoriales pondrán resistencias, explícitas o implícitas. No creo en la creación de esta institucionalidad superior con acumulación de poder: ni para la Región Metropolitana de Buenos Aires ni para las restantes.

IDM: ¿Cuáles son los temas que vos consideras más importantes para la agenda metropolitana? Nosotros los denominamos temas – problema.

DC: Todo es un desgobierno en la Región Metropolitana de Buenos Aires. En cada momento de la vida de un ciudadano hay un problema por resolver.Y me preocupan las soluciones efectistas y vacías. Tomemos el caso del Metrobus: desde ya, permite disminuir el tiempo de traslado de los trabajadores, y eso es muy loable. También entiendo que el partido de gobierno ha hecho de esta estrategia un símbolo de su gestión urbana. Pero, finalmente, es un carril único de transporte, convenientemente decorado. Lamento que no se hayan aprovechado esos recursos para incorporar soluciones tecnológicas más avanzadas, como apostar parte de esos recursos para favorecer ómnibus eléctricos. Me preocupa la falta de soluciones que combinen la resolución de problemas ciudadanos con tecnologías más contemporáneas: la brecha de nuestra gestión urbana con el mundo desarrollado es cada vez mayor.

Sería una perogrullada decir que los problemas más urgentes son los de la gestión ambiental, de la movilidad o de la pobreza. Finalmente, en cada minuto de nuestra vida en Buenos Aires, hay una complicación por resolver. Por eso, lo importante es diseñar una agenda desde la vida cotidiana de las personas: podemos incorporar en la gestión metropolitana la recolección de residuos, el abasto, el puerto, la circulación de vehículos de gran peso, las terminales de ómnibus de larga distancia o los piquetes: en cada tema de la vida cotidiana hay un problema, pero también una oportunidad por resolverlo. Elegir grandes temas es un reduccionismo. Desde mi perspectiva no hay que planificar por sectores sino por problemas: un ciudadano de Quilmes tarda, por la mañana, una hora y media para hacer 18 kilómetros hasta el centro de Buenos Aires: ¿cómo lo resolvemos? ¿ampliación de la autopista para que circulen más vehículos? ¿reemplazo de las cabinas por un telepeaje inteligente? ¿refuerzo de la frecuencia del ferrocarril Roca? ¿carril exclusivo de buses en la autopista? Resolver el problema es lo único importante. ¿De qué vale que digamos que lo prioritario es trabajar sobre el tránsito, el medioambiente o la pobreza?

IDM: Se dieron en los últimos años fenómenos de agrupamientos regionales: Región Metropolitana norte, COMCOSUR y Región Metropolitana Norte II. ¿Cómo ves estás dinámicas?

DC: Han pasado ya más de quince años: la Región Metropolitana Norte nació en 2000 y el COMCOSUR en 2004, habiendo yo participado intelectualmente de su creación como asesor de su principal líder. Ambos son modelos distintos.

La Región Metropolitana Norte no se planteó su institucionalización: sólo elaboró una agenda de temas comunes que avanzaba los años no electorales y se frenaba en los restantes. Si bien actuaba de manera algo reactiva ante situaciones críticas, ha funcionado. Quizás su mayor logro haya sido la construcción de cierta gobernanza política entre las autoridades locales.

COMCOSUR hizo el camino contrario. En la prehistoria del Consorcio, fue pensado por dos funcionarios como un ente de coordinación de las políticas de desarrollo económico local en el eje costero del Conurbano Sur; creíamos que las estrategias de desarrollo económico local iban a ser más eficaces si se hacían con enfoque micro-regional. Luego, los intendentes decidieron que se iba a ampliar a los siete municipios -Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes- y que iba a avanzar sobre el conjunto de la agenda municipal.

La iniciativa tuvo una dinámica de funcionamiento muy interesante e hizo mucho por la construcción de una nueva institucionalidad intermunicipal que finalizó en la sanción de la ley provincial Nº 13580. Sin embargo, sometido el Consorcio a un recambio de tres de los siete intendentes en 2007, hizo que el pacto de gobernabilidad del área metropolitana sur se rompiera.

Ambas iniciativas mostraron sus límites. Una, falta de institucionalización, fue flexible y tuvo mayor vida, aunque con una agenda pobre. La otra fue muy potente, con una dinámica interesantísima en su funcionamiento y logró algunos planteos de profundidad poco frecuentes en el país; sin embargo, su asociación con una alianza particular de intendentes hizo que, cuando cambió la mitad de sus miembros, el proceso estalló. Me parece que demuestra cuán importantes son tanto la necesidad de una planificación como las relaciones personales y los acuerdos de gobernabilidad.

Reitero que el COMCOSUR tuvo una dinámica muy interesante, que merece ser replicada. Reuniones cada 3 semanas de los intendentes y sus gabinetes municipales, reuniones semanales de la Comisión de Planificación, mucho intercambio de iniciativas, la existencia de comisiones sectoriales (salud, gobierno, economía, desarrollo social, desarrollo económico) y temáticas (como la comisión de antenas de telefonía celular, en la que convergían miembros de otras comisiones). La apreciación es que este Consorcio fue un fracaso, sí lo fue por su corta existencia, pero la potencia que alcanzó permitió ver con claridad cuáles son los principales tópicos que deben considerarse en la gestión intermunicipal. Ojalá Norte II logre sostenerse en el futuro.

IDM: Quería preguntarte tu opinión sobre organismos de gestión metropolitanos: CEAMSE, ACUMAR, AySA  y sobre la Agencia Metropolitana de Transporte que está firmada, pero nunca avanzó.

DC: Todos los organismos en los que los municipios de la Región Metropolitana se vean representados por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires están condenados al fracaso porque los intereses del gobierno provincial y de los municipios son divergentes. No creo en la tutoría del gobierno provincial: solamente se mantiene porque la Provincia de Buenos Aires no respeta la autonomía municipal consagrada en el artículo 123 de la Constitución Nacional. Esta autarquía, inconstitucional, es necesaria porque, sin ella, el peso político del gobierno bonaerense sería mucho menor.

Tanto CEAMSE como el Mercado Central son resultado de políticas elaboradas bajo gobiernos militares: sólo se han sostenido porque poseen cuantiosos recursos que favorecen al gobierno de turno y a su estructura burocrática y sindical. Sin embargo, han demostrado escasa capacidad para resolver con eficacia y eficiencia y mucha cabida para contener intereses obscenos. Ambas responden al modelo que señalé al comienzo de este reportaje, instituciones en las que la ausencia de la representación de los municipios multiplica los problemas.

ACUMAR ha tenido una dinámica distinta, nació hace pocos años por presión de la Justicia federal, fue motorizada por el gobierno nacional y capturado, en el marco de una alianza política, por un grupo de intendentes. También cuenta con cuantiosos recursos. Lo que sorprende de su situación es su bajo desempeño para resolver los problemas. En el fondo, refleja la idea, tan extendida en nosotros, en creer que, por tener una estructura dedicada a resolver un problema, logra soluciones efectivas.

AySA es otro actor territorial llamativo. Con la actual estructura, nació cuando se transfirieron los servicios de agua y saneamiento a las provincias, durante el último gobierno militar: la Provincia y la Municipalidad de Buenos Aires, gobernados por el Ejército y la Fuerza Aérea, respectivamente, no pudieron ponerse de acuerdo sobre la gestión de la infraestructura metropolitana de Obras Sanitarias de la Nación ¡ni un gobierno autocrático pudo resolver la descoordinación metropolitana, dejándonos el entramado laberíntico de intereses nacionales, provinciales, municipales, privados y sindicales!. Ahora, en la periferia de la Región Metropolitana, los municipios están dispuestos a ceder su competencia, básicamente porque no tienen recursos presupuestarios para resolver el problema: los municipios, fiscalmente empobrecidos, prefieren que alguien resuelva las cuantiosas inversiones. AySA se guía también por el gran peso de su sindicato y de sus grandes contratistas, con interés. Tiene una dinámica que no tiene nada que ver con el agua y el saneamiento del área metropolitana de Buenos Aires. Es el mismo problema de las grandes empresas prestadoras de servicios, como EDENOR y EDESUR, que operan en su jurisdicción independientemente de los gobiernos territoriales: hacen su trabajo con sus recursos, con sus intereses y sus lógicas, operando según la lógica de cada organismo. Pero eso tiene que ver con lo peor de la política argentina, acostumbrada a hacer -bien, mal, regular- más que a planificar y luego ejecutar con eficacia y eficiencia.

Entrevista Diego Pozzo