Desde Salta a Neuquen, el desarrollo de las áreas metropolitanas de la Argentina

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Mapa del libro «Metrópolis argentinas» de Artemio Abba

POR LUCIANO PUGLIESE – Del total de más de 40 millones de argentinos censados en 2010, casi 15 millones habitaban en la Región Metropolitana de Buenos Aires considerando su área ampliada compuesta por 40 municipios. Pero a su vez, otros 10 millones de argentinos habitaban en aglomerados urbanos, que aunque más pequeños, presentan en su medida una de las complejidades propias de las áreas metropolitanas: una única ciudad real administrada por múltiples autoridades.

El dato surge al considerar los 19 aglomerados urbanos o sistemas de ciudades que tenían en 2010 más de 100.000 habitantes y están administrados por al menos dos jurisdicciones locales, que es el corte que establece el programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI), un programa que ejecuta el Ministerio del Interior y Transporte con fondos del BID y el estado nacional.

Sin duda estos aglomerados responden a muy diversas formas de organización espacial y administrativa y están inscriptos en dinámicas distintas de desarrollo. Están aquellas áreas metropolitanas con una ciudad central dominante, como la de Salta, o policéntricas como la de Mendoza; aquellas bajo jurisdicción de varios municipios de una única provincia o aquellas pertenecientes a dos provincias, como Neuquén-Cipoletti, Santa Fé-Paraná. O incluso las que se extienden más allá de la frontera nacional, como el caso de Posadas con Encarnación y municipios más pequeños de Argentina y Paraguay, que hace pocos meses suscribieron un acta de cooperación metropolitana.

La mayoría de ellas viene de atravesar años de transformaciones de naturaleza diversa que mientras tensaron su estructura primigenia con fuertes ensanches urbanos o crecientes conflictos entre ambiente y urbanización (por ejemplo, la expansión en Mendoza, Tucumán y Neuquén), renovaron sectores completos de la ciudad, (frentes costeros de Posadas, Rosario, Santa Fé o Corrientes), vieron desarrollarse nuevos sistemas de autovías (Salta, Posadas) o registraron importantes avances en infraestructura sanitaria (saneamiento en Tucumán).  Esto ocurrió en el contexto de un fuerte desarrollo de las economías regionales en las que se insertan, lo que las dotó de una intensa dinámica de transformación.

Area Metropolitana de Tucumán

Area Metropolitana de Tucumán

Por un lado, las grandes ciudades argentinas fueron impactadas por los procesos de matriz liberal que vivimos en los `90. Se resumen en creciente desigualdad social y por lo tanto diferenciación y segregación residencial; enseñoramiento del mercado y por lo tanto pérdida de poder regulatorio del estado y disolución de cualquier lógica de planificación bajo objetivos públicos; explosión de la motorización individual y por lo tanto consolidación de una matriz expansiva de crecimiento; banalización de productos inmobiliarios y por lo tanto multiplicación de grandes tiendas y urbanizaciones cuya imagen y estructura es idéntica en cualquier parte; deslocalización industrial y por lo tanto alteración drástica de los patrones de localización de la actividad productiva y logística allí donde esta pudo tener cierto desarrollo, entre otros procesos.

Por otro lado, con la consolidación en los 2000 de nuevas capacidades de acción estatal apareció en las ciudades del interior un nuevo y muy intensivo ciclo de producción de vivienda pública, hubo notorios avances en infraestructura, y mejoró el stock habitacional existente a raíz del mejoramiento de los ingresos de amplias capas de la población. Una nueva modalidad de inserción en el mercado internacional y la revalorización de las commodities promovieron, aun con diferencias, un muy favorable escenario de desarrollo económico que se tradujo en dinamismo urbano.

Las permanencias tuvieron que ver con la debilidad estatal para regular un mercado inmobiliario más que nunca privilegiado como canal para valorizar excedentes originados en otros sectores de la economía y el abultado incremento del precio del suelo por encima de cualquier otro precio de la economía, con todos los efectos socio espaciales que ello trae. Se trata de una dinámica muy contundente que parece estar casi naturalizada. Mientras tanto, la producción de autos y motos batió records y la movilidad en las ciudades se trastocó.

Frente a este cuadro de transformaciones, escasea una práctica de gestión articulada y acuerdos básicos que permitan comprender y actuar en el territorio a partir de una perspectiva de la totalidad. Por lo pronto, como ocurre en toda la Argentina, aun no incorporamos cabalmente en nuestras políticas públicas que existe una dimensión espacial del desarrollo que transforma al espacio no en un mero receptáculo de procesos que se organizan con otras reglas, sino en un factor cosustancial en dichos procesos: “…el territorio no es un campo de maniobras sino un actor” (Pierre Veltz, 1999). Esto se traduce fácilmente en la atomización de la acción pública: obras públicas, saneamiento, vialidades, vivienda social, con poca o nula consideración de las dinámicas que se desencadenan en el parcelario. Junto a ello, cristalización de roles: las provincias manejan los sectores claves, los municipios quedan restringidos al manejo de un “ordenamiento territorial” meramente indicativo que sólo organiza normativamente lo que ya viene ocurriendo.

Area Metropolitana de Rosario

Area Metropolitana de Rosario

Aun así, todas nuestras ciudades presentan experiencias de alcance metropolitano de enorme interés. Por lo pronto Rosario, exhibe ya una tradición en propuestas de planificación que comenzó en la ciudad central y se extiende a toda la región con su Plan Estratégico Metropolitano de 2008 y la conformación en 2010 de un Ente de Coordinación Metropolitana conformado por 19 de los 23 municipios de la región. (Ver “Rosario, gran metrópolis”, Informe Digital Metropolitano agosto 2013). Uno de los jalones de esa evolución ha sido sin duda la negociación por la circunvalar ferro automotor de Rosario, obra fundamental, lamentablemente detenida por ahora. Como en otros casos (Salta, Posadas), la ciudad central tiene un papel fundamental en promover procesos de gestión metropolitanos.

Córdoba también ha tenido una importante experiencia metropolitana con el impulso dado a través del Instituto de Planificación Metropolitana (en este caso es un organismo provincial), a una ley con consenso de los municipios para dar cuenta de uno de los aspectos más críticos del desarrollo de las ciudades argentinas, la expansión indiscriminada que se ha multiplicado en las dos últimas décadas.

Mendoza pretende organizar a través de la sanción de una ley de uso del suelo (es la tercera en todo el país después de Buenos Aires y CABA) un verdadero sistema de planificación territorial con énfasis en la región metropolitana, para dar cuenta de los principales conflictos urbanos y ambientales, y hacerlo con amplia participación intersectorial. Crea para ello una serie de instituciones ad hoc que se van poniendo en marcha. Encara mientras tanto una experiencia muy relevante en materia de transporte con la puesta en marcha del metrotranvía, destinado a transformar la movilidad en la ciudad. La seguridad ciudadana también es objeto de políticas metropolitanas en Mendoza.

Posadas exhibe una de las experiencias más interesantes en materia de coordinación del transporte con la creación del Sistema Integrado de Transporte Urbano y Metropolitano como acuerdo

Posadas

Posadas

intermunicipal luego de la formulación de un plan estratégico de transporte. Mientras tanto, afronta el desafío de trasladar a toda la ciudad el impacto de la impresionante transformación de su área costera a partir de las obras que realiza el Ente Binacional Yaciretá en el nuevo frente costero que resulta del embalse.

Salta encara el impulso de una muy exhaustiva propuesta de la ciudad central un plan metropolitano de desarrollo urbano y ambiental. Neuquén define un plan para expandirse en la meseta mientras estudia los efectos en su desarrollo que tendrá Vaca Muerta. Santa Rosa y Toay repiensan sus vinculaciones a partir del nuevo plan de desarrollo de esta última ciudad. Muchos de los aglomerados encaran gestiones colaborativas para el manejo de los residuos, problema en torno al cual se verifican interesantes acuerdos intermunicipales.

Podríamos así seguir enumerando experiencias de interés en todas las ciudades. Lo que es seguro es que la cuestión metropolitana entró en la lógica de la gestión de los territorios donde viven tantos millones de argentinos. Los avances en nuevas institucionalidades que permitan abordar los problemas en esta escala son lentos, y las herramientas de política todavía son débiles. Pero sin dudas desde hace tiempo hay un foco puesto en la gestión de las ciudades metropolitanas de toda la Argentina. Es cuestión de que observemos y contribuyamos a construir una gestión cada vez más solvente de las políticas territoriales de nuestro país.