Política Nacional Urbana: es necesaria una mirada metropolitana

ARTEMIO ABBAPOR ARTEMIO ABBA, COORDINADOR GENERAL DEL OBSERVATORIO URBANO LOCAL – BUENOS AIRES METROPOLITANA –  El documento es una definición muy importante que precede al abordaje de políticas urbanas a escalas subnacionales (criterio multiespacial), amplia participación de la comunidad urbana (criterio multiactoral) y tranversalidad de las políticas urbanas por problemática (criterio multisectorial) y se organiza con la siguiente estructura: Introducción y Justificación del documento en las Secciones 1 y 2 presenta un Diagnóstico de la situación urbana nacional según 9 ejes preferenciales en la Sección 3, enuncia Proceso de Trabajo para la elaboración de las Política Nacional Urbana en la Sección 4, en las Secciones 5 y 6 se presentan respectivamente la PNU hacia el 2040 según los Ejes identificados en el diagnóstico y el Plan de Acción basado en 4 pilares: estrategias de socialización, antecedentes y actores, estrategias dirigidas a diferentes niveles de gobierno y estrategias de monitoreo, evaluación y actualización y finalmente en la Sección 7 un llamado al compromiso y la participación conjunta.

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Si bien el documento llega en general a un listado de políticas urbanas y estrategias de acción acertadas en sus objetivos y relevancia, resultan débiles en su capacidad propositiva, enmarcadas en los acuerdos internacionales sobre los Objetivos de Desarrollo Sustentable, se muestran como excesivamente genéricas y carecen de un desarrollo adecuado a la especificidad y gravedad de la situación urbana nacional. Si se buscan las causas de los carencias del documento pareciera que si bien en la Sección 3 se intenta la formulación de un Diagnóstico de la situación urbana nacional actual según 9 Ejes que parecen suficientemente abarcadores de las problemáticas de los asentamientos urbanos del país sin embargo muestran cierta debilidad en su construcción.

Para cada uno de los ejes se plantea una conclusión seguida de lineamientos particulares según un listado de subtemas identificados acompañados por Algunos Datos puntuales que tratan de sustentar los enunciados según eje y subtemas. Sin embargo no se verifica una relación lógica entre el enunciado general, los enunciados por subtema y los datos expuestos. Esta debilidad en la construcción del documento es lo que le quita profundidad y especificidad a la formulación de la Política Urbana Nacional y a las Estrategias de Acción expuestas. Un tema que exhibe las debilidades de este importante y basal documento es la cuestión metropolitana que resulta muy sensible para los pocos actores que se corresponden con esa escala de actuación como es el caso del OULBAM.

Puede constatarse con una lectura prolija y minuciosa de la PNU presentada que no hay una caracterización de la problemática metropolitana del sistema urbano nacional (SUN) en el Diagnóstico (Punto 3 del Documento). No se dimensiona la importancia poblacional de este segmento urbano (60 % del total país), el surgimiento de nuevas dimensiones de la problemática urbana emergente, los fuertes obstáculos que los altos niveles de interjurisdiccionalidad interponen a la gestión de sus territorios, la falta de recursos previstos para la atención de esa escala del soporte físico urbano y la dificultad del surgimiento de actores urbanos metropolitanos que asuman la representación civil y política de tales problemáticas. CUADRO COLUMNA ABBA 2

Esa insuficiencia de señalamientos que incorporen la especificidad de la problemática que adolece  este importante tramo de las ciudades del país, hace que las menciones resulten de una cierta generalidad en la formulación de algunos de los Ejes:

  • L1 Coordinar políticas de planificación territorial entre los distintos niveles de gobierno, sin embargo no se alcanza la escala metropolitana el tema metropolitano cuando se formulan Estrategia de Corto (ECP), Mediano y Largo Plazo, (EMyLP) ni en los Instrumentos (I)
  • L2 Re-equilibrar el territorio e incentivar la consolidación de un sistema de ciudades prósperas, tampoco se especifica en ECP, EMyLP ni en I.
  • L4 Articular las estructuras institucionales en los distintos niveles de gobierno, se menciona lo metropolitano en ECP de manera genérica (“Promover la coordinación entre los gobiernos municipales que integran las áreas metropolitanas”) y no se le da continuidad en EMyLP y se formulan I.
  • L7 Promover la Conectividad del Sistema Urbano Regional, plantea como ECP “Fortalecer los mecanismos de coordinación interjurisdiccional –metropolitana– para la integración del transporte de pasajeros y de carga, tanto terrestre como portuaria, así como con la infraestructura aeroportuaria”, como EMyLP “Formular políticas de movilidad y transporte metropolitano” y en los I “Convenios metropolitanos para la articulación de transporte multimodal”.
  • L9 Planificar infraestructura, equipamiento y servicios para el desarrollo con equidad territorial. Plantea como EMyLP “Concertar y ampliar los mecanismos y marcos normativos de financiamiento de infraestructura y equipamientos a través de los entes de coordinación interjurisdiccional”.

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  • En un país donde la problemática metropolitana alcanza niveles de alta criticidad y baja gobernabilidad afectando a un porcentaje elevado de la población urbana nacional se requiere una atención especial a su resolución. Esto implica abordarla desde algunos ángulos diferentes: 1) la nueva escala territorial, 2) limitaciones normativo-jurisdiccionales, 3) baja identidad actoral y 4) recursos específicos de metrofinanciación.La emergencia de la escala metropolitana cuando se extiende la ciudad más allá de sus límites origina nuevas funciones urbanas y nuevas competencias que requieren su atención (se cruza con los Ejes A, B, C y F). No se trata de sustraer competencias a los existentes niveles de gobierno (Nación, Provincia y Municipio) sino asumir nuevas cuestiones que no están contenidas en las misiones y funciones pre-existentes.CUADRO COLUMNA ABBA 4
  • L16 Asegurar la autonomía financiera de los municipios. Considera en Actores Claves (AC) la pertinencia de “Arreglos administrativos nacionales para garantizar una gestión eficiente y eficaz, así como el involucramiento constante de los entes de coordinación intersectorial e interjurisdiccional”.

  • L14 Dinamizar el rol de los municipios como gestores urbanos incluye como ECP “Garantizar la participación de los gobiernos municipales en los entes de coordinación y concertación interjurisdiccional, para establecer mecanismos claros en la toma de decisiones intergubernamentales” pero que no tienen continuidad en las EMyLP ni en los I.

  • La expansión de las ciudades plantea diferentes niveles de interjurisdiccionalidad que deben ser adecuadamente adoptados (se cruza con el Lineamiento G).  Nueva legislación y normativas a nivel nacional o provincial debe abordar diferentes tipos de interjurisdiccionalidad: subnacional y/o subprovincial sin dejar de considerar casos excepcionales en los que puede requerirse una consideración supranacional.

  • La fortaleza de las instituciones básicas del sistema jurisdiccional del país basado en el nivel nacional, provincial y municipal como responsables de la gestión gubernamental dificulta la aparición de otros actores no gubernamentales que representen la nueva escala metropolitana emergente (se cruza con el Lineamiento I). Se recomienda en esta materia el incentivo de las MetroONGs surgidas o potenciales por intermedio del apoyo de los órganos de defensoría gubernamentales y la consideración en los mecanismos de audiencia pública de la presencia necesaria de esta categoría de actores.

  • La existencia de recursos específicos de financiación de esta escala de problemáticas y órganos de gestión permitirá (se cruza con Lineamientos E y H) su emergencia y continuidad en el tiempo y el transcurrir de las diferentes gestiones de gobierno. La incorporación a la gestión continua y la multiplicación de experiencias como el Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI) debería ser una de las estrategias a promover.

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Se podría continuar analizando otras temáticas que han quedado formuladas en forma demasiado imprecisa como la del equilibrio territorial del sistema urbano y rural, el fortalecimiento de las ciudades intermedias, la integración urbana integral de los barrios precarios, etc. pero sería motivo de un trabajo colectivo e interdisciplinario. La opinión sobre la cuestión metropolitana tratada está avalada por la dedicación por más de una década a la temática que desde el OULBAM se viene ejerciendo al igual que otras metroinstituciones (Fundación Metropolitana, OU-CPAU, CEM, OU-UNGS, etc.).

Una política pública urbana nacional para el 2040, como la encarada por el gobierno Nacional y UN-Hábitat, constituye una tarea de inmenso valor que debe alcanzar las máximas definiciones posibles para el corto, mediano y largo plazo y en la definición de los más adecuados instrumentos a apelar para su concreción. Se considera que los avances realizados por el DAMI, así como los antecedentes desarrollados por la COCAMBA, los avances legislativos en provincias como Mendoza y Santa Fe sólo en la última década permiten dar algunos pasos adicionales en cuanto a formular una política pública metropolitana de largo alcance para el país.