Vivienda y política urbana

2017/02/08 | IDM, Nuestras Acciones

POR LUCIANO PUGLIESE, FUNDACIÓN METROPOLITANA – Todos los anuncios del gobierno nacional en materia de hábitat resaltan que en 2017 se ampliará la construcción de viviendas sociales, se construirá más infraestructura básica, habrá nuevos créditos Procrear, y se harán más obras de mejoramiento en villas y asentamientos. Se insiste que se aplicará más eficazmente un presupuesto nacional que en estas áreas es mayor este año que lo que fue en 2016.

En la Provincia de Buenos Aires hubo cambio de funcionarios -se incorpora un extrapartidario como Subsecretario de Tierras, Vivienda y Urbanismo- y también se anuncia más intensidad en los programas de vivienda social, regularización dominial y producción de suelo urbano.

Ojalá que todo esto pueda cumplirse porque supone acercar respuestas frente a una situación habitacional que está en verdadera crisis.

El sentido de esta nota es, una vez más, sostener la presencia en la agenda una de las dimensiones constitutivas de los problemas que se pretenden abordar: la dimensión urbana de la vivienda. La relación ciudad-vivienda es casi de Perogrullo pero la práctica no da tanta cuenta de ello. La relación es de doble vía: como es obvio la vivienda aumenta su calidad si tiene un mejor entorno urbano, con acceso a bienes y servicios; de hecho el mercado busca constantemente ventajas de localización para valorizar sus productos. Pero por el otro lado, la ciudad no evoluciona igual con crédito hipotecario o sin él, con apoyo a la vivienda autoproducida o sin él. De la misma manera, excedentes financieros de personas y empresas excesivamente “calzados” en bienes raíces, como nos pasa, promueven fragmentos de ciudad básicamente pensada para recibirlos y multiplicarlos. Y excluyen a quienes no pueden entrar en ese juego.

Pensando en una política de interés público que contemple el par vivienda-ciudad, el propósito de la nota es introducir algunas referencias concretas para el caso del AMBA, que tal vez pueden ser útiles. Desde mi punto de vista hay dos conjuntos de cuestiones clave a considerar que se vinculan entre sí: a) cuestiones relativas a las lógicas de localización y acceso a bienes, servicios y movilidad, y b) cuestiones relativas a la relación ente estado y mercado de suelo.

La relativamente mala localización de los “conjuntos de vivienda social” (Fonavi, Plan Federal), es desde hace tiempo un problema irresuelto, y constituye en realidad uno de los principales factores que pone en crisis todo el modelo socio espacial de los “conjuntos”. El factor suelo no suele ser un componente de los costos y se trata ver qué terreno fiscal desocupado está disponible. Todos debemos tener en mente algún caso de mala praxis.

El contraejemplo es el de los notables desarrollos urbanísticos del Procrear, que se localizaron en general en terrenos ferroviarios o de las fuerzas armadas ubicados en lugares centrales que fueron desafectados ad hoc. Ocurre que este suelo no es infinito ni se puede desafectar por completo de su uso original. Y el Procrear está sesgado hacia una parte de la demanda.

Pero acá interesa volver a poner en consideración una de las propuestas más audaces en materia de construcción de nuevo espacio para residencia y usos complementarios que se hizo en los últimos tiempos, que merecería ser estudiada en profundidad. Es la incluida en el trabajo “Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires” que coordinó Alfredo Garay en 2007 desde su cargo en el Ministerio de Infraestructura bonaerense. Plantea un modelo de nueve grandes urbanizaciones (de unas trescientos hectáreas cada una en promedio), con variedad de tipos residenciales, oferta para todos los segmentos sociales, espacio productivo, equipamientos y una alta proporción de espacios verdes. Lo importante del planteo es la localización de estas áreas: cercanas a la intersección entre las principales rutas radiales y la futura autopista Presidente Perón, el tercer anillo de circunvalación que tendrá la región. Son lugares estratégicos e irreproducibles por su situación en el sistema de movilidad de la región. No son tierras fiscales.

Una lógica de este tipo, proporcionada al incremento de la demanda residencial de la región, implicaría volver a las “apuestas fuertes” en materia de planificación de espacio residencial y estructuración urbana. No estamos muy acostumbrados a operaciones de esta envergadura; la referencia más recordada es la del eje Autopista Ricchieri – Bosques de Ezeiza – Ciudad Evita.

Casualmente, el ministro Dietrich anunció también hace pocos días que las obras de la Autopista Presidente Perón seguían su curso y que ésta tendría “importantes efectos en materia productiva y residencial”. Probablemente sea el momento de actuar para que estos efectos puedan ser aprovechados en función de un proyecto de interés colectivo, y no sean solo el subsidio fácil para un reguero de nuevas urbanizaciones cerradas. Si la propuesta citada o alguna de naturaleza parecida fueran viables, se requeriría montar una operación urbanística compleja pero de un enorme potencia. Sería necesariamente una iniciativa de carácter metropolitano que exigiría acuerdos y decisiones de todas las jurisdicciones. Bien planteada es difícil ver quiénes pueden ser los perdedores o cuánto peso tendrían.

Lineamientos

Lineamientos estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires, 2007. Una propuesta de nuevas polígonos urbanizables con tejido residencial y productivo en sitios estratégicos de la nueva red vial.

Otra posibilidad para la producción de nuevo espacio residencial de calidad puede devenir del impacto que supone la inversión de Aysa en ampliación de la cobertura cloacal y de agua corriente. Solo en Almirante Brown, por ejemplo, el plan director de la empresa prevé la ejecución progresiva de importantes obras troncales en áreas donde se han relevado más de 600 hectáreas en grandes predios desocupados, totalmente insertos en áreas ya urbanas aunque sin servicios, que pasarían ahora a contar con grandes ventajas. La situación se reproduce en todo el segundo y tercer cordón. Ocuparse proactivamente de movilizar tanto suelo vacante bien localizado es también responsabilidad pública. Una palanca útil será la valorización extraordinaria que tendrá ese suelo privado, que convenientemente gravada, permitiría financiar infraestructura complementaria, o la accesibilidad para familias de escasos ingresos.

Un equipo de la Universidad Nacional de La Plata, por su lado, clasificó hace poco de manera minuciosa todos los grandes predios inactivos de la ciudad según un conjunto amplio de condiciones urbanas, de servicios o de riesgo hídrico. Es una notable muestra de cómo la ciudad podría perfectamente crecer en buena medida dentro de la propia ciudad.

Todos estos planteos presentan cuestiones acerca de la forma en que se regula el uso y la ocupación del suelo incluyendo sus aspectos económicos. ¿Hay instrumentos para que estas ideas puedan concretarse con cierta eficacia cuando el suelo en juego es de propiedad privada? Desde ya que sí, sin pensar solo en la compra o expropiación por el estado. Basta citar los instrumentos proporcionados por la Ley de Hábitat de la Provincia y el enfoque que trasunta el Código Civil y Comercial en cuanto a las facultades administrativas esta materia. El hecho de que el “ordenamiento territorial” se haya transformado solo en un ejercicio burocrático de regulación de índices de ocupación y usos, no impide que busquemos otorgarle un sentido de transformación urbana.

La aplicación en la Provincia de los instrumentos de participación pública en la valorización de predios inactivos a desarrollar, debida a obras troncales de infraestructura o cambios en la calificación urbanística, permitiría aumentar implícitamente el subsidio a la vivienda Procrear, que tiene un magro tope del 30%, u orientar recursos a programas con un subsidio mucho mayor. Son instrumentos que rigen en cualquier país con urbanismo avanzado.

Los instrumentos legales que desincentivan la retención de suelo inactivo en GBA están plenamente habilitados. A la vez, la asignación a proyectos urbanos determinados de “cupos” de créditos subsidiados a la vivienda podría estimular también la movilización de suelo inactivo o subutilizado y hasta la competencia entre propuestas, buscando asegurar una rentabilidad razonable al propietario del suelo. Esto requeriría cambios en la normativa Procrear que den margen de acción a los municipios. Por lo demás, todas las formas de asociación público privada son posibles a condición que se transparenten los precios de la operación. En el segmento de la producción de mercado más rentable, incluyendo la vivienda en la ciudad densa, podría ser obligatorio un cupo “Procrear” con precios tope, al estilo de lo que ocurre en muchos países; los municipios podrían establecerlo en sus códigos como parte de un sistema de compensaciones.

Lo que no puede olvidarse es que hay una enorme proporción de familias que procuran su hábitat por fuera del mercado, y lo seguirá haciendo por mucho tiempo. En el AMBA, una parte muy importante del crecimiento poblacional se localiza en urbanizaciones informales. Es imperioso por lo tanto multiplicar el apoyo al amplio segmento que produce su propio hábitat, a través de producción pública de urbanización, equipamiento de calidad, créditos y subsidios vía organizaciones sociales. De todas maneras, la medida más importante sería moderar en algo la escalada de precios del suelo, superior en moneda constante al de cualquier otro bien de la economía.

Ni falta hace casi decir que el mejoramiento urbano en zonas de villas y asentamientos ya consolidadas es absolutamente imprescindible y parte de la enorme deuda social. Nunca se entenderá del todo porqué en el GBA es tan frecuente la expropiación de tierras para regularizar legalmente asentamientos (aunque haya luego una enorme demora en la implementación), y es casi inexistente para habilitar preventivamente suelo correctamente urbanizado.

La pregunta de rigor es si la política (local, provincial, nacional, metropolitana) en algún momento avanzará efectivamente hacia un urbanismo más maduro que apueste más fuerte por lo público, y sostenga a la vez algunas nuevas reglas en su relación con el mercado allí donde haga falta. Es cierto que en Argentina no hay muchas puertas abiertas para ello. Como suele pasar, las leyes son mucho mejores que las realizaciones. Pero ocurre que una ciudad injusta solo reproduce pobreza, y estamos en crisis habitacional.