Argentina no sólo es el país más urbano de Latinoamérica, sino que hoy podría definirse como un país esencialmente metropolitano. Con una población urbana que supera el 92% y más de 30 millones de personas residiendo en áreas metropolitanas —lo que representa el 65% del padrón poblacional—, el libro “Argentina metropolitana: antecedentes y desafíos hacia una gobernanza regional” se posiciona como plantea Fabio Quetglas en su prólogo, como una «luz amarilla» en el tablero de control de nuestras políticas públicas. En este sentido, la obra no es sólo un diagnóstico acerca de la realidad institucional de nuestras metrópolis; es una declaración de principios y llamado a la acción sobre la imperiosa necesidad de intervenir racionalmente en esos territorios, en función de las problemáticas que desbordan los mapas político-administrativos tradicionales.
Fruto de una investigación federal que se desarrolló a lo largo de 24 meses, el texto sistematiza experiencias y aprendizajes con un objetivo claro: aportar evidencia empírica que promueva los debates parlamentarios para la formulación de lineamientos para una legislación marco de áreas metropolitanas.
La investigación desarrollada por Ciudadanía Metropolitana, propone un desplazamiento analítico de los enfoques tradicionales sobre la temática, centrados en la planificación física o las temáticas sectoriales, hacia el examen de las causas que determinan el bajo nivel de institucionalidad y las complejidades en materia de gobernabilidad que presentan las áreas. Es en ese contexto que el estudio aborda la fragmentación institucional y da cuenta de las respuestas estatales ensayadas en relación a este fenómeno.
La hipótesis que guía el trabajo es tan clara como desafiante: existe una correlación directa entre la ausencia de un marco legislativo que incentive la cooperación metropolitana y el bajo nivel de consolidación de experiencias. En definitiva, sin leyes que den cuenta de esta nueva tipología urbana, el desarrollo de las áreas seguirá siendo una meta fragmentada.
Sobre la publicación
Estructurada en tres grandes bloques, la obra ofrece además una dimensión interactiva: un repositorio digital donde profundizar en cada una de las experiencias institucionales analizadas.
En una primera parte, se da cuenta y analizan los debates públicos y la producción académica sobre el tema metropolitano en Argentina -siempre centrado en la institucionalidad y los modelos de gobernanza propuestos-, desde la década de 1960 hasta la actualidad. Referencias a trabajos como los de Mouchet o la Sociedad Interamericana de Planificación (SIAP), se intercalan con autores nacionales ya clásicos de la literatura metropolitana como Pirez, Cravacuore o Lanfranchi. En esta línea, el libro propone un artículo especial de Artemio Abba donde el autor explica su “Índice de Complejidad Metropolitana” y lo aplica y analiza por primera vez considerando la realidad de institucionalización que hoy presentan las metrópolis argentinas.
Resulta relevante también a los efectos de futuras investigaciones o para nutrir el debate parlamentario el análisis que se presenta de los proyectos vinculados a institucionalidad metropolitana que fueran presentados en el Congreso Nacional desde el retorno de la Democracia.
Un segundo segmento está vinculado al desarrollo del Índice de Gobernanza Metropolitana (IGAM), una metodología destinada a medir el avance y madurez de las experiencias de cooperación institucionalizada. El mencionado índice se estructura a partir de cuatro variables entendidas como sustantivas para contrastar la hipótesis que guía la investigación: marcos legales y la institucionalidad resultante de los arreglos; existencia de una planificación que guie las acciones y alcances de las competencias que son parte del marco de arreglo; formas y suficiencia del financiamiento y finalmente, formas de inclusión de la participación ciudadana en cada una de las experiencias.
Si bien la investigación comprendió a 12 áreas metropolitanas de Argentina, el estudio del IGAM se centró en los siete casos que contaban a 2023 –momento de corte para la medición del índice- con algún marco integral de cooperación metropolitana: Rosario (Ente de Coordinación Metropolitana, ECOM), Córdoba (Ente Intermunicipal de Gestión Metropolitana), Santa Fe (Ente de Coordinación del Área Metropolitana, ECAM), El Gran Jujuy, Región Metropolitana de Confluencia (Neuquén-Río Negro), Mendoza (Unicipio) y Catamarca (Ente de Coordinación Metropolitana Centro). La selección resulta por demás heterogénea, ya que comprende una diversidad de marcos jurídicos: provincias con legislación específica (Rosario, Santa Fe, Catamarca), áreas que avanzaron mediante acuerdos intermunicipales (Córdoba, Jujuy, Confluencia) y aquellas formalizadas por decreto provincial (Mendoza-Unicipio).
Finalmente, el texto propone el Círculo de la Gobernanza Metropolitana (CIGAM), como herramienta que, a partir de la sistematización de los aprendizajes derivados del análisis de experiencias nacionales y de las buenas prácticas relevadas en el contexto iberoamericano, se propone como un marco interpretativo que articula las dimensiones clave del fenómeno metropolitano y orienta la formulación de políticas públicas destinadas a hacer sostenibles los arreglos institucionales.
Recomendaciones y llamado a la acción
El libro cierra con una serie de recomendaciones generales, producto de los aprendizajes de las experiencias, el intercambio con los actores territoriales y el análisis de los casos consolidados de América Latina, con el claro objeto que las mismas se conviertan en un incentivo para la acción. Entre ellas se puede destacar, las siguientes:
- Un marco normativo es fundamental, pero no suficiente. La existencia de un marco legal favorece la incorporación del tema metropolitano en la agenda pública y otorga previsibilidad y continuidad a los marcos de arreglo, más allá de los cambios de gobierno. Sin embargo, la mera sanción de una ley no garantiza resultados: es necesaria también promover una comprensión política acerca de la temática, el desarrollo de nuevas capacidades técnicas y relacionales específicas y un esquema de financiamiento sostenible.
- El financiamiento es un tema central para la consolidación. Como fuera relevado en las experiencias analizadas los problemas vinculados al financiamiento de los lineamientos definidos en común ha sido siempre un elemento que condicionó la sostenibilidad de la institucionalidad metropolitana. Se requiere diversificar fuentes de financiamiento que prevean aportes provinciales y municipales estables, instrumentos de captura de valor y mecanismos de participación público-privada y la asistencia tanto técnica como financiera del estado nacional. También es necesario el acceso a fondos de la cooperación internacional, pero esta no puede ser la única alternativa.
- No existe un modelo único transferible. Cada área metropolitana y sus comunidades tienen una historia, una cultura que las define y diversas trayectorias institucionales. Los arreglos deben ser flexibles y adaptables para receptar esos elementos, pero además para adaptarse a las «geografías variables» -es decir, cómo los problemas de transporte no siempre coinciden con los de cuencas hídricas-, que desafían los diversos temas metropolitanos a los que se debe dar respuesta. Y siempre teniendo en cuenta la noción de proceso.
- Construir legitimidad a partir de incorporar a los ciudadanos. Sin mecanismos efectivos de participación, los entes metropolitanos carecen de un «sujeto social» que los respalde. Construir ciudadanía metropolitana —identidad compartida a escala regional— es tan urgente como el desarrollo de una arquitectura institucional que dé respuesta a los desafíos.
- Argentina necesita un cambio de paradigma. La realidad metropolitana exige superar los personalismos y localismos. Es necesario que se comprenda la naturaleza y potencialidades de las áreas, a fin de posibilitar avanzar hacia políticas y respuestas interjurisdiccionales coordinadas, entendidas no como una pérdida de autonomía, sino como un imperativo para gestionar eficientemente estas “nuevas ciudades”.
En síntesis, como fuera señalado por Augugliaro en la presentación de la publicación realizada en el Senado de la Nación: “Transformar nuestras metrópolis en verdaderos territorios de oportunidad exige erradicar las desigualdades que hoy las fracturan. Solo a partir de una institucionalidad vigorosa, de consenso e inclusiva, garantizaremos una ciudadanía plena y común para todos los habitantes de estas áreas. Este libro no es solo un diagnóstico; es fundamentalmente, un llamado a construir ese futuro posible”.