(Por Diego Pozzo) Creado en 1983 por un decreto del Gobernador André Franco Montoro, el Consejo Estatal del Medio Ambiente de San Pablo (CONSEMA) fue concebido en un contexto social en el que la discusión de las cuestiones ambientales se hizo urgente. La experiencia de este organismo será abordada en el próximo Foro Metropolitano, que tendrá lugar el 11 y 12 de noviembre en la Ciudad de Buenos Aires.
La creación de este organismo a principios de 1980 coincidió con el proceso de democratización del país, y su formación se produjo en un momento propicio para el acercamiento de las agencias del gobierno a los sectores de la sociedad civil. Durante este período, la sociedad pidió mayor participación y espacio para influir en las decisiones de las cuestiones ambientales.
Los problemas ambientales que sufría San Pablo como la contaminación de la ciudad de Cubatao, la amenaza a la supervivencia de la Mata Atlántica de la Serra do Mar y la contaminación en la entrada de la ciudad, comenzaron a alarmar a la sociedad. Tales problemas se caracterizaron como los primeros retos que enfrentó el Consejo, que fue creado en respuesta a las demandas de la sociedad y, sin duda, para introducir lo ambiental en el escenario político del Estado.
Carlos Bocuhy, quien dará una presentación en el XI Foro Metropolitano sobre la experiencia de CONSEMA, actualmente es Presidente del Instituto Brasilero de Protección Ambiental (PROAM) y miembro del Consejo Nacional de Medio ambiente (CONAMA). Bocuhy fue consejero del CONSEMA entre 1996 y 2009 (durante 14 años) y en relación a su origen explica: “tuvimos en Brasil una profusión de consejos y en la reforma constitucional de 1988 la consolidación de un régimen de gestión participativa, inclusive para el medio ambiente. Con fuerte visión federativa, el Brasil camina aún hacia la reglamentación de las competencias concurrentes entre la nación, los estados y los municipios”.
Las funciones del CONSEMA consisten en la evaluación y seguimiento de las políticas de ambientales, en lo que respecta a la preservación, conservación, restauración y protección del ambiente, mediante el establecimiento de normas y estándares. Tiene la facultad de convocar y llevar a cabo audiencias públicas y, en determinadas circunstancias, realizar la evaluación de estudios e informes de impacto ambiental. Sin embargo, al consultar a Bocuhy sobre este asunto asegura “El CONSEMA actúa como órgano mayor del Sistema Ambiental Paulista, dirigido por la Secretaría Estadual de Medio Ambiente de San Pablo. Tiene como atribución principal la evaluación de Estudios de Impacto Ambiental. Actúa en la elaboración de normativas ambientales, evaluación de planes de manejo para Unidades de Conservación, aprobación de zonificaciones ecológico-económicas, etc. Yo diría que es tangencial al área de planeamiento, pero tanto el Estado de San Pablo como la Nación, no contemplan la gestión participativa para su área de planeamiento, por lo tanto el Consejo tiene atribuciones reducidas a evaluaciones puntuales en el área de políticas públicas”.
Luego agrega “Desgraciadamente no tenemos una visión de planeamiento regional en San Pablo, especialmente para la gestión metropolitana. Hay iniciativas de un consejo metropolitano, pero sin ningún poder político, sin agenda y no se reúne hace mucho tiempo. Entiendo que la visión metropolitana está más en la esfera teórica, con excepción de algunos sectores, como el de transporte y recursos hídricos”.
Su funcionamiento y estructura institucional
El CONSEMA está integrado por el Presidente, cargo que ocupa el Secretario de Ambiente (actualmente Rubens Risek) y la Secretaría Ejecutiva, que coordina las acciones del Consejo. Su estructura también está compuesta por el Pleno, los Comités Temáticos y los Consejos Regionales.
El Pleno es el órgano supremo de deliberación CONSEMA. Como órganos auxiliares del Pleno, los Comités Temáticos preparan materiales, analizan propuestas de normas y medidas para la gestión de la calidad ambiental que son evaluadas por el Pleno. Por su parte los Consejos Regionales, elaboran, discuten y analizan propuestas de normas y políticas ambientales de sus respectivos ámbitos territoriales de competencia, para cumplir con las peculiaridades locales o regionales. El Pleno se reúne al menos una vez al mes; las Comisiones Temáticas, tantas veces como sea necesario; y los Consejos Regionales, cada dos meses. Las sesiones del Pleno y de los Consejos Regionales están abiertas al público.
El Consejo se compone de treinta y seis miembros, la mitad de sus representantes procedentes de gobierno y la mitad de la sociedad civil. Entre los dieciocho consejeros que surgen de la sociedad civil, seis representantes de ONG ambientales se registran con el Secretario de Medio Ambiente. Cada dos años, estas entidades se reúnen en asamblea y eligen a seis miembros y seis (6) suplentes para representarlos. Lo mismo sucede con los sindicatos de trabajadores registrados ante la Secretaría del Medio Ambiente, que eligen un representante titular y un suplente elegido entre sus pares.
Con mirada crítica Carlos Bocuhy expresa “Hasta el año 2009 se reunían de 40 a 50 ONG’s para elegir 6 representantes para el CONSEMA. Había un criterio de representación, establecido por las ONG’s, que elegían 2 representantes del litoral, dos del interior y 2 de la capital (región metropolitana). A partir de 2009, con la interferencia del gobierno controlando el listado de las ONG’s, las elecciones cuentan con poco más de una decena de entidades, aproximadamente 15 entidades, habiendo un interés muy menor en esta participación. La pérdida de calidad democrática del CONSEMA ha provocado que las ONG’s se aparten”.
Por otro lado se refiere a la participación de los representantes del Gobierno “De los 18 funcionarios del gobierno, 12 son funcionarios de la Secretaría de Medio Ambiente (SEAQUA) incluyendo agencias estatales: CETESB (área ceniza-polución), del área verde (protección de los recursos naturales), del área de licencias o permisos, de la Procuraduría (asesoría jurídica de la Secretaría), entre otros. Hay también funcionarios de otras 6 secretarías de estado representadas en el consejo, como las de Desarrollo Metropolitano (la única con visión metropolitana, por lo tanto enfocada en algunos sectores como el de transportes), la Secretaría de Justicia, la de Agricultura y Abastecimiento, la de Habitación, la Secretaría Estadual de Logística y Transportes y la Procuraduría General de Justicia”.
El Estado de San Pablo y su regionalización
San Pablo es uno de los 26 estados que junto con el distrito federal forman la República Federativa del Brasil. Su capital lleva el mismo nombre, y es la ciudad de San Pablo. Es la mayor urbe de Brasil, de Sudamérica y la octava más grande del mundo. Está localizada en la región sureste del país. Tiene más de 40 millones de habitantes según el censo de 2010 y es el estado más rico de Brasil, responsable del 33% del Producto Interno Bruto. Posee un parque industrial muy grande y diversificado y una agricultura y ganaderías muy desarrolladas y productivas. Culturalmente posee una población muy diversa compuesta por inmigrantes europeos, en su mayoría, pero también africanos, de medio oriente y orientales.
A la Región Metropolitana de São Paulo la integran 39 municipios, fue instituida por la Ley Complementaria Federal Nº 14 (en 1973) y convalidada por la Ley Complementaria Provincial Nº 94 (en 1974). Sin embargo, su existencia legal y política dependía de la aprobación de una ley provincial específica, en consonancia con las reglas de la Constitución Federal de 1988, que atribuyó a los Estados la responsabilidad por la creación de las regiones metropolitanas.
El Proyecto de Ley Complementaria Nº 6 fue aprobado el 13 de junio de 2011, por la Asamblea Legislativa, y creó la RMSP llenando definitivamente el vacío institucional existente en la más importante concentración urbana del país vecino. Esta ley promueve la planificación regional para el desarrollo socioeconómico, la mejora de la calidad de vida, la protección del medio ambiente, la integración de la planificación y de la ejecución de funciones públicas de interés común y la reducción de las desigualdades sociales y regionales.
Los municipios que componen a la región son: Arujá, Barueri, Biritiba-Mirim, Caieiras, Cajamar, Carapicuíba, Cotia, Diadema, Embu das Artes, Embu-Guaçu, Ferraz de Vasconcelos, Francisco Morato, Franco da Rocha, Guararema, Guarulhos, Itapevi, Itapecerica de la Sierra, Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, Mairiporã, Mauá, Mogi de las Cruces, Osasco, Pirapora del Bueno Jesus, Poá, Ribeirão Pires, Río Grande de la Sierra, Salesópolis, Santa Isabel, Santana de Parnaíba, Santo André, Son Bernardo del Campo, Son Caetano del Sur, Son Lourenço de la Sierra, São Paulo, Suzano, Taboão de la Sierra y Vargem Grande Paulista.
El CONSEMA divide a San Pablo en nueve Cámaras Regionales tomando como criterio las cuencas hidrográficas, a partir de un concepto diferente de la gestión de la metrópolis:
- Cámara Regional de Alto Tiete: representa la región con la densidad de población más alta, con aproximadamente el 50%. Tiene 20 millones de habitantes. Su economía es representada por el sector industrial y de servicio.
- Cámara Regional de Piracicaba / Sorocaba: alberga una población cercana a los 9 millones de habitantes. Presenta altas tasas de urbanización y densidad de población. Su economía está basada en la industria y los servicios.
- Cámara Regional de Bajo Tiete: la población es de aproximadamente 2,5 millones de habitantes. Su principal actividad socioeconómica está vinculada a la agricultura.
- Cámara Regional Paraíba do Sul: está representada por la región Paraíba do Sul y Sierra de la Mantiqueira. Esta última región compone una población total de 70 mil habitantes, con el turismo como actividad económica principal. Paraíba do Sul alberga aproximadamente 2 millones habitantes. Su principal actividad económica es la industrial.
- Cámara Regional Paranapanema y Aguapeí / Pescados: en ella viven 2 millones de habitantes. Se destaca la agricultura como principal actividad económica.
- Cámara Regional de Río Grande: tiene una población total de 2.800 millones de habitantes. La región cuenta con importantes actividades económicas en el sector industrial y el agrícola.
- Cámara Regional Pardo / Mogi: en ella viven alrededor de 2,5 millones de habitantes. En esta región la industrialización se considera en proceso de expansión.
- Cámara Regional Vertiente Litoraleña: alberga una población aproximada de 800 mil habitantes. Su principal actividad económica es la industrial y se está expandiendo hacia la exploración de petróleo, con la extensión del puerto.
- Cámara Regional de Ribeira de Iguape / Costa Sur y el Alto Paranapanema: con una población de alrededor de 1.200.000 mil habitantes, tiene los menores
índices sociales del Estado. Su economía está basada en la agricultura, el turismo y
la extracción de minerales.
Algunos proyectos en los que participó el CONSEMA
Desde su creación en 1983, el CONSEMA participó en varios proyectos que se implementaron en el Estado de San Pablo. En el 2009, aprobó la viabilidad ambiental del «Programa de Guara Roja» en Cubatao, un programa de gestión ambiental y renovación urbana para la urbanización de Fisherman Village. El programa es parte de un conjunto de políticas públicas municipales dirigidas a mejorar las condiciones de vida de la población de bajos ingresos del municipio, especialmente la que vive en zonas de riesgo. Tiene como objetivo la urbanización del barrio, donde viven cerca de 10.000 personas que ocupaban las zonas de lagos ubicados entre el río Casqueiro y los rieles del antiguo Ferrocarril Federal. El principal financista del proyecto fue el Banco Mundial, con cerca de 30 millones de dólares, con el aval del Ministerio de Hacienda.
El plan de manejo del Parque Estatal Serra do Mar fue aprobado por CONSEMA en 2006, es la principal herramienta para la gestión del parque, ya que establece su zonificación y los programas para su manejo, así como puntos estratégicos para el despliegue de bases de apoyo a la protección y uso público. El plan se basó en encuestas y análisis de la biota (fauna y flora), recursos como el agua, el patrimonio cultural, las presiones y las amenazas causadas por la ocupación humana, uso público (incluyendo visitas y educación ambiental) y la gestión administrativa, tanto en términos financieros como de organización. La zonificación se ha definido en términos de las características naturales y culturales, capacidades, debilidades y necesidades específicas, acuerdos sobre los usos actuales, con las demandas de las instituciones y comunidades locales consensuadas en las reuniones de planificación participativa.
En 2013, otro de los proyectos que aprobó el CONSEMA fue la viabilidad ambiental de São Lourenço Sistema de Producción. A partir de este proyecto se autorizó al CETESB (Compañía Ambiental del Estado de San Pablo) a emitir la licencia previa para el suministro de agua a alrededor de 1,5 millones de personas en la región metropolitana de São Paulo. Esta planta de tratamiento de agua en Cotia, captura el agua de la cascada del reservorio Francia (cuenca del Juquiá superior), y desarrolla una red de provisión a siete municipios en la parte occidental del Área Metropolitana de San Pablo, que hoy son Sistemas suministrados por productores de Cotia alta, Cotia baja, Guarapiranga y Cantareira.
30 años del CONSEMA: balance y una mirada hacia el futuro
Al analizar los 30 años de funcionamiento del CONSEMA, Bocuhy sostiene que “No alcanzó un nivel que atienda las directrices nacionales de gestión participativa. Tiene problemas de representación y desequilibrio de fuerzas, cuando hablamos de decisiones pro-sustentabilidad. El control gubernamental es fuerte y el Consejo viene sufriendo retrocesos desde el año 2000, así como el sistema de medio ambiente paulista. Perdemos cualidad técnica, con priorización de las decisiones políticas, de atención a los intereses más inmediatos del gobierno. El consejo perdió asientos importantes, como la representación de la Secretaria de Salud, que fue sustituida por colocarse contra los intereses más inmediatos de gobierno. Vivimos hoy, reconocidamente una crisis democrática con pérdida de conquistas sociales, como el tempo de pronunciamiento de las entidades ambientalistas en audiencias públicas, la fragilidad de la participación no-gubernamental en función de interferencia del gobierno en el catastro de entidades de la sociedad civil, el congelamiento del pedido de vistas de los procesos, la pérdida de calidad en los estudios de impacto ambiental en función de la supresión de la construcción de los planes de trabajo de forma participativa, etc. Todos estos retrocesos fueron articulados por el gobierno, con alteraciones del reglamento interno”.
Pensando en el rol y la función del consejo Bocuhy plantea “La gran cuestión es la inseguridad del gobierno, en la tentativa de controlar la sociedad y de no usar la percepción social para construir políticas públicas mejores. Es preciso comprender que avanzamos bastante en los últimos 30 años en el área ambiental, en términos normativos, y que hoy vivimos un proceso de reflujo, donde otros sectores buscan facilidades para un patrón de desarrollo que priorice ganancias económicas en un modelo civilizatorio cada vez más competitivo. Esta falta de adecuación de sectores económicos todavía ocurre por falta de visión estratégica y de responsabilidad socio-ambiental. Uno de los grandes roles del CONSEMA sería discutir este modelo económico y, por ejemplo, la responsabilidad socio-ambiental de los agentes financieros. Cambiar la economía y cambiar el modelo de desarrollo insustentable que hoy está en vigencia”.
Pensando en los desafíos para los próximos años el Presidente del PROAM indica “El CONSEMA es hoy el retrato de este modelo, que no da cuenta de nuestra realidad biofísica, bioquímica, ni de la vulnerabilidad de nuestra población, pues está enfocado apenas en las matrices del otorgamiento de permisos, que continua siendo precario por falta de capacidad científica y de construcción social. El CONSEMA no ejecuta el vuelo de pájaro del planeamiento, debe dejar la visión reduccionista de coadyuvar el licenciamiento ambiental y convertirse en el mayor órgano del sistema de medio ambiente, aconsejando decisiones sobre las políticas ambientales que debe adoptar el gobierno; como elemento de evaluación de las políticas sectoriales por medio de evaluaciones ambientales estratégicas (energía, transporte, etc.), o sea, actuar de forma transversal con los otros sectores de gobierno en la construcción de una política pro-sustentabilidad”.