En la Argentina, en los debates públicos el concejal es tratado como una especie de patito feo, de pariente pobre, mientras que en otros países de Latinoamérica en el concejal se focaliza principalmente la atención de la formación de los políticos por un lado, y la discusión de las políticas públicas. En este federalismo que tenemos que seguir construyendo, sin duda ésta es una función donde se puede hacer foco para la restauración y el mejoramiento de diversas cuestiones que atañen al trabajo local, provincial e inclusive nacional.
El concejal tiene una de las tareas más difíciles de las magistraturas públicas locales porque ejerce tres funciones: la representación, la legislación y el control. El concejal representa una parte, porque quien lo hace en la totalidad de la Ciudad -lo hayan votado o no- es el intendente. Se supone que el Concejo Deliberante ideal es aquel que alcanza a representar la totalidad de los intereses, demandas, inquietudes y sueños de los vecinos de una localidad. Esta representación distingue un poco al concejal del intendente y lo coloca en un rol más cercano a ser el canal a través del cual los vecinos de una determinada idea, partido o inquietud canalizan sus demandas.
La segunda función es la legislación, tarea que comparte con el intendente. Legislar es poner en vigencia una norma, pero también es proyectar, debatir, sancionar. Generalmente el intendente es el gran iniciador de proyectos, si se analizara la legislación por ciudades se podría ver que alrededor del 75% de las ordenanzas han sido iniciadas por el intendente. Iniciativa, veto y promulgación son facultades puramente legislativas, y especialmente la del veto. La reglamentación, que es una actividad legislativa de menor jerarquía, ni siquiera tiene que pasar por el Concejo Deliberante para su ratificación, así que en realidad el intendente es también un gran legislador. Lo que ocurre con el concejal es que no puede haber ningún derecho ni ninguna obligación reconocida en una ciudad, que no sea aprobada en este órgano de representación de los intereses, demandas, inquietudes de los vecinos.
La única función que el Concejo Deliberante ejerce en forma exclusiva, es la de control. Pero no se trata del control de legalidad, porque si no la ley debería exigir que los concejales fueran abogados, contadores o licenciados en economía y ese no es el control al que apunta el régimen municipal de nuestra Provincia, sino a un control político, de oportunidad y conveniencia, el verdadero control. El control de calidad se supone que tiene que estar hecho, es anterior al control político. El verdadero control es el que verifica si efectivamente la gestión del gobierno en ese año alcanzó los objetivos fijados cuando discutió el presupuesto un año y medio atrás. Es un control de resultados, no es legal, es una gran confusión en nuestros Concejos Deliberantes. A los concejales deberíamos llamarlos controladores, porque el intendente también tiene la función de representación, al igual que la de legislar. En cambio la de control la ejercen sólo los concejales. Este conjunto de funciones nos da idea de la complejidad de la función del concejal. Hay que estar lo suficientemente lejos del intendente para poder controlarlo bien, y lo suficientemente cerca para que nuestra tarea legislativa sea eficiente, fértil y efectiva.
En el AMBA esta tarea se ejerce en un contexto en el que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene su propio régimen jurídico y la Provincia, una propia ley orgánica municipal y un régimen municipal fijado por la Constitución. Y aquí se da una situación compleja. Nuestra Provincia esta rebelada contra nuestra Constitución Nacional, la reforma del ‘94 fue aprobada un mes después.
Es la única Provincia que no ha incorporado la autonomía municipal, el reconocimiento de las libertades de los gobiernos locales. De esta manera, ha consolidado un atraso legal evidente, un verdadero papelón institucional, se trata del régimen municipal más atrasado del país. Y esto es un punto importante porque a la hora de establecer convenios interjurisdiccionales nuestros municipios podrían enriquecerse más en materia de unir esfuerzos para buscar objetivos comunes.
Por ejemplo, podrían tener la posibilidad de establecer por su cuenta mecanismos de control de legalidad, hoy siguen elevando sus balances al tribunal de cuentas provincial cuando esto debería quedar en la jurisdicción municipal como ocurre con todos los municipios con autonomía.
En nuestro país ya hay 19 provincias que reconocen la autonomía municipal y más de 150 ciudades que tienen sus propias constituciones, que en la Argentina se llaman cartas orgánicas. Hay ciudades y pueblos que han elegido sus propios sistemas electorales, su propio modo de tomar decisiones y haciendo uso de su libertad, entre otras cosas para acordar políticas comunes con pueblos vecinos. Esto es una deuda institucional de nuestra Provincia, y debo citarla porque es el contexto en el cuál los gobiernos locales ejercen sus funciones en el AMBA.
A 30 años de democracia tenemos una deuda, se pueden señalar diversas cuestiones institucionales que limitan la posibilidad de nuestras ciudades de ejercer libremente esta necesaria herramienta de convenios o de consorcios. Han habido experiencias en el Conurbano Sur –COMCOSUR- y la Región Metropolitana Norte ha trabajado muy bien estos últimos 11 años, pero piensen que sería mucho mayor y más operativa la actividad en la medida en que esta autonomía sea reconocida y luego ejercida.
La autonomía también implica cuestiones que deben ser abordadas institucionalmente en la Provincia. El reconocimiento de los nuevos municipios es un tema que se comparte con la Ciudad. La ley de Comunas de la Ciudad, la 1777, avanzó en el reconocimiento de un nivel -no sé si llamarlo de Gobierno- que son las Comunas. El porteño sigue siendo el único argentino que elije autoridades en dos niveles de Gobierno, hay representantes comunales por cierto, pero no tienen disponibilidad de fijar tributos, de tener las facultades de un auténtico gobierno local.
Creo que deberíamos debatir sobre qué implica lo local, lo municipal, para enriquecer esta discusión sobre qué es lo próximo, lo cercano. La definición que tienen varias provincias tienen (no la de Buenos Aires) sobre la cuestión municipal es aquello que se ejerce en proximidad, en cercanía, y esta proximidad vale la pena someterla a discusión cuando se analizan ciudades de 500 mil, 800 mil o un millón de habitantes. Buenos Aires y de algún modo también la Ciudad, junto con Mendoza, La Rioja y San Juan, son las únicas jurisdicciones que todavía mantienen un concepto territorial del reconocimiento político, y no un concepto poblacional sociológico.
Un último aspecto en materia institucional es el vinculado a las elecciones. Justamente uno de los llamadores de este X Foro Metropolitano es el proceso electoral en marcha, que culminará el 27 de octubre con los comicios legislativo y en diciembre con la asunción de los nuevos representantes. Y en esto también hay mucho para trabajar en materia de los Concejos Deliberantes. El Concejo Deliberante es el ámbito de la diversidad y la pluralidad. Por eso nuestra Provincia, que fue pionera en incorporar un sistema electoral proporcional para la integración de su cuerpo colegiado, ha generado un retroceso muy importante en esa materia dado que esta proporcionalidad está sometida a un artículo increíble que todavía sobrevive en nuestra ley electoral, fijando un piso electoral para la distribución de las bancas en nuestros Concejos Deliberantes.
Esta situación realmente restringe la pluralidad, en estos 30 años de democracia en nuestra Provincia hemos tenido Concejos Deliberantes de un solo partido político, lo cual -dado que los pisos son muy altos- no es el objetivo de el sistema de cociente. Hay que volver a la vieja norma electoral bonaerense para permitir cumplir con la representación de la diversidad en nuestros Concejos.
Nuestra Provincia reconoce la realidad municipal sólo como un pedacito de tierra y existen pueblos que están partidos al medio en este reconocimiento municipal. Pongo este punto como una de las cuestiones institucionales para ir mejorando y apuntando a una auténtica reforma de las cuestiones municipales en la Región Metropolitana Buenos Aires.
Se han dado pasos en la posibilidad de acordar y convenir políticas públicas interjurisdiccionales, pero sin duda para darle mayor libertad a los gobiernos locales, desde el punto de vista institucional, se requiere de una reforma constitucional. Seguramente también requiere de una actualización en la Ciudad de Buenos Aires. En nuestro país las provincias, con algunas excepciones, han ido hacia el esquema basado en identificar la realidad municipal desde el punto de vista de las comunidades. Allí donde hay dos o tres comunidades con capacidad de auto sustentarse, de resolver sus primeras necesidades, con una historia en común, con una cierta complejidad económica, social, cultural, histórica, el poder provincial reconoce esa realidad y la convierte en un nuevo municipio.
En nuestra Provincia se utiliza una palabra que es sumamente inadecuada para identificar la realidad municipal, se habla de creación de municipios. Crea aquél que se arroga la facultad de hacer algo donde antes no había nada. Claramente no se puede crear Temperley, que ya tiene 130 años. Lo que se hace en materia municipal es reconocer, porque reconoce aquel que homologa una realidad preexistente, algo que ya existe según condiciones que verifican que esa realidad merece la categoría. Tenemos que avanzar -es lo que han hecho la mayoría de las provincias- en registrar cuáles son las condiciones para el reconocimiento municipal en nuestra Constitución Provincial, y prosperar hacia una más fecunda discusión de las cuestiones locales en el AMBA. Esta situación favorecería especialmente los mecanismos de control y de participación ciudadana, y llevaría a una mayor potencia institucional para que cuestiones como el transporte, los residuos, las cuestiones ambientales y las legales puedan ser acordadas entre comunidades distintas con mayor fuerza.
Nota: Esta presentación fue realizada en el X Foro Metropolitano «Construyendo elecciones para la Gran Buenos Aires», que tuvo lugar los días 9 y 10 de octubre de 2013 en el Centro Argentino de Ingenierios, Ciudad de Buenos Aires.