POR LEÓN ARSLANIÁN – El pasado 6 de mayo tuvo lugar la segunda edición de Desayunos Metropolitanos 2011, donde en el marco de la dimensión política del espacio metropolitano, el Dr. Arslanián abordó la coordinación de la seguridad, en una charla donde detalló los avances, los retrocesos, los cambios pendientes y la importancia de construir un nuevo paradigma en seguridad. Reproducimos a continuación su exposición completa
La Argentina es un país donde se encuentra un déficit notorio en materia de seguridad ciudadana pública. Y cuando uno se pregunta por qué, encuentra que en este tema la actividad legislativa ha sido casi nula. La ley orgánica de la policía, aún vigente, en un decreto 333 del año 1958, un decreto de medio siglo que nunca sufrió una reforma de naturaleza estructural, y esto sucede también con la ley de enjuiciamiento penal –que regía desde finales del siglo XIX y recién fue reformada en el año 91/92 – y algo similar ocurre con el sistema carcelario federal.
Si las políticas públicas se traducen en sanción de leyes que diseñan instituciones, en seguridad encontramos que no ha habido políticas porque tampoco ha habido leyes. Lo que ha habido es una mirada unidimensional sobre el funcionamiento de las tres agencias que integran el sistema penal, la agencia policial, la agencia judicial-penal y la agencia carcelaria y podemos agregar la agencia legislativa en materia penal. Y esta es la razón por la cual las respuestas desde el Estado han sido una expresión de ejercicio de poder punitivo, por ejemplo modificando leyes que incrementan las penas como respuesta a fenómenos de aumento del delito y la violencia.
Inexplicablemente Argentina nunca conoció la investigación de campo en temas de seguridad y creo que ésa es otra de las razones por la cual la crisis del paradigma tradicional es la ausencia de políticas públicas, que se manifiesta claramente en la falta de diagnóstico sobre la fenomenología de la violencia.
Hay una discusión sobre cuándo nace la criminología, algunos la sitúan con la etiología, con el estudio de las causas de la violencia y esto da lugar a lo que se conoce como el positivismo penal, y que regía en la Argentina en 1921, época en que se sanciona el código penal, que daba bastante importancia al individuo y hacía consideraciones sobre problemas sociales que podrían rodear el fenómeno del delito. Sin embargo desde el año 1940 en adelante, cuando se zanja la disputa de escuelas entre el positivismo de escuela y la escuela clásica de derecho penal, se abandona por completo cualquier idea de estudio de la fenomenología de la violencia y del delito y todo se transforma en el imperio de la ley. Este razonamiento tiene 200 años y proviene de la supuesta eficacia preventiva general que pueden tener la pena y el sistema penal. Supone que cuando se sanciona un delito, lo estoy haciendo para que luego nadie – o muy pocos – cometan delitos. Y también que de esa manera evito que ese sujeto cometa nuevamente un delito porque lo voy a resocializar, a repersonalizar, a reeducar, siempre dentro de la “filosofía re”. Ninguna de las dos cosas es cierta, una porque nadie se amilana y otra porque tendrían que ser muy bajos los índices de incidencia y esto no sucede. También tenemos que imputar el fracaso del sistema carcelario en la medida en que el 80% de los presos está sin condena, en prisión preventiva, con lo cual si la ejecución de la pena es lo que resocializa, esa persona no se resocializa nunca porque sale sin ni siquiera haber cumplido una pena. Vemos claramente que la pena no sirve.
De esta manera, la criminalización es el Estado generando figuras delictivas y la criminalización secundaria en la aplicación de ese orden jurídico penal a personas, y este proceso en la práctica lo realizan las agencias policiales. Hay un fenómeno de selección que se hace a través de la agencia policial porque tiene el manejo y el dominio de la calle, y según los sistemas de enjuiciamiento penal, fundamentalmente porque no existe un sistema acusatorio sin un sistema inquisitivo, labor que está en manos policiales.
De esta manera se desplazan los criterios de decisión en un tema tan delicado como la seguridad hacia las agencias policiales, que a su vez tratan de responder a las exigencias de lo que podríamos llamar criminología mediática.
Así como hay una criminología clásica, que estudia el fenómeno del delito, hay una criminología impuesta por los medios de comunicación, que son los que en la prédica cotidiana rescatan los hechos que se les debe dar mayor significación y van generando en la comunidad una mirada respecto de la problemática, que a su vez hace que se genere cierta disconformidad y presiones sobre el poder político de distintas maneras. Como resultado de esa presión se disparan algunas decisiones políticas y como resultado de esas decisiones, se producen incrementos de pena y la necesidad que la policía muestre un cierto grado de eficacia.
Es un círculo vicioso donde los medios presionan, la comunidad exige y la policía actúa, selecciona, y ese es el material con el que después trabajan los tribunales. Los tribunales trabajan preponderantemente en el 95% de los casos con el delito urbano, común y silvestre, conformado por las cinco figuras del código penal: robo, homicidio, robo automotor, salidera bancaria, etc. Es el segmento más primario de la delincuencia. Existe otra delincuencia de otra naturaleza, con mayor complejidad y sin ningún grado de visibilidad, y es la criminalidad organizada: tráfico de estupefacientes, trata de personas, comercialización de autos robados, tráfico de armas y contrabando, un grupo de hechos que no tiene el mismo grado de visibilidad que los otros, y que sin embargo tiene una gravedad superior.
La opinión pública mide el fenómeno de la inseguridad a partir de los delitos de menor entidad, se produce un manejo demagogo de la demanda popular porque se la canaliza sólo a través de reformas penales y que tienden a contentar el clamor de la gente. Es necesario construir un paradigma nuevo, porque el delito es uno de los modos de manifestarse de la violencia en la sociedad, no es una categoría jurídica abstracta. Dentro de las causas de violencia están las causas de naturaleza social, y dentro de éstas están los fenómenos de exclusión social y de inequidad. En los ‘90 no se podía decir que entre las causas del delito estaba la inequidad social y que además era en razón de un modelo económico determinado. El neoliberalismo era un modelo de concentración económica cuya consecuencia inevitable era una porción de inequidad o de exclusión social, y que confiaba en que el crecimiento de la economía y del PBI produjeran por sí solos un derrame que beneficiaría al resto de la comunidad. Como esto no sucedió, y se empezó a discutir la introducción como examen de la inequidad social, se generó un debate que concluyó en la decisión de que el modelo no se tocaba, sino que había que modificar la ley, darle más poder a la policía, sin tantas garantías para el preso.
Esto ha sido un error. Hoy en día casi no se discute la incidencia de la inequidad y la exclusión social sobre el incremento del delito y no se discute porque empezaron las primeras comprobaciones científicas, primero a partir del coeficiente Ghini se ha comprobado que cuanto mayor es este índice más se incrementan los delitos, y una segunda comprobación reciente, que establece un vínculo estrecho entre el incremento del PBI y de la distribución per capita con la disminución de los índices del delito. Si tenemos un modelo económico que permite una mejor distribución de la riqueza y que tiende a resolver esos fenómenos de concentración en mano de pocos, tenemos una sociedad que mejora sus niveles de violencia.
Todas las grandes ciudades tienen en su periferia cordones, satélites de la metrópolis donde se concentran una cantidad extraordinaria de población. En lo que llamamos conurbano, tenemos cuatro cordones con índices de densidad demográfica extraordinarios, lo que incide en intensificación de los conflictos intersubjetivos en esos territorios. ¿Cómo se resuelven estos temas? ¿El mero cambio de un modelo económico por otro es suficiente para resolver el tipo de conflictos sociales que se dan en los nudos del conurbano? La experiencia dice que no.
En la Argentina, hace nueve años que desciende el delito, es una verificación de tipo estadístico, el pico fue en la Provincia de Buenos Aires en 2001. Si vemos la curva, vemos que desde el 2001 hubo un descenso al igual que en el orden nacional, por lo tanto existe un correlato entre la modificación de ciertas variables económicas y el descenso del delito.
En este marco, es indispensable tener una estrategia absolutamente apropiada y diseñada para resolver este tipo de problemas. Quienes están en una exclusión económica, social, laboral, cultural, no porque aumente la actividad económica, van a salir de esa situación. Y esta es la situación que se produce principalmente en los cordones del conurbano, en los “gran”: gran Rosario, gran Santa Fe, Gran Buenos Aires… Cada gran ciudad, cada ciudad importante tiene este tipo de problemática, particularmente en los países periféricos, como los de América Latina.
Estos países periféricos, además tienen los fenómenos asociados a las crisis periódicas y recurrentes. Cuando la exclusión es generacional, como actualmente tenemos en la Argentina donde hay tres generaciones que no han tenido escolaridad ni trabajo formal ni han incorporado la cultura del trabajo, tenemos que diseñar una matriz de intervención, que consiste en resolver específicamente en cada uno de estos conglomerados determinadas problemáticas. Hacer un censo demográfico, uno de trabajo, uno de salud, uno escolar, uno educativo. Identificar los liderazgos internos, pactar y trabajar con ellos en soluciones que resuelvan los fenómenos más críticos como los habitacionales y la salud. Y a partir de allí ver de qué modo se puede ir tratando de que personas que han estado durante generaciones en el ámbito de la exclusión sean incluidos en el contrato social. Este trabajo necesita un modelo de intervención estatal que necesita a su vez una planificación y un concepto. En su momento, en la provincia de Buenos Aires involucramos en este tipo de acción a los empresarios, a la academia, a los docentes, al sector sanitario, a las iglesias, con la idea de que éste era un desafío en común. Y por ejemplo de los empresarios obtuvimos el compromiso de que en la medida en que certificásemos aptitudes laborales en las personas con capacidad laboral, ellos podían instrumentar un cupo para que esas personas pudieran trabajar.
En paralelo se realizaron acciones en otros procesos, por ejemplo en lo educativo avanzamos en generar una escolaridad diferenciada, con el objetivo primero de amigar al individuo con la escuela y a partir de ahí ver qué tipo de aporte el colegio puede brindar, diferente al de la educación convencional. Entre las cosas más graves que vimos en la provincia de Buenos Aires en este universo de conflictos que son las villas, figuran una brutal deserción escolar y una gran hostilidad hacia la escuela. En este proceso logramos sacar a niños de la calle, a jóvenes, logramos socializar de la mejor manera posible y al propio tiempo logramos comprometer a líderes de esas comunidades, que en la medida en que se les legitimó su rol social, fueron notables los resultados obtenidos, un trabajo estupendo de compromiso, de compartir objetivos y de esa manera ir fomentando técnicas alternativas en la resolución de conflictos.
Por ejemplo, zanjar problemas con mediaciones internas, aprovechando liderazgos naturales es un modo de bajar los niveles de violencia. Lo hicimos en Fuerte Apache con muy buenos resultados, después se interrumpió el proceso por un cambio de gobierno y de criterio, que es la otra pata del problema, qué estabilidad estamos en condiciones de darle a las políticas porque de qué sirve que hagamos una acción cuyo resultado se puede ver en el transcurso del tiempo después es cortada, esta falta de continuidad es letal en cualquier tipo de proceso gubernamental.
Hay políticas de corto, mediano plazo y largo plazo. En cuatro años de gestión se puede hacer mucho. Pero dentro de las políticas de largo plazo está la reforma de las agencias penales. Reformarlas significa ponerlas en condiciones de poder operar sobre realidades que también son bastantes novedosas. La reforma policial tiene distintos ejes centrales, uno es la descentralización de la policía. Existen dos variantes en materia de seguridad, la policía de proximidad o comunitaria que se basa en la defensa de los bienes jurídicos importantes para el ciudadano, que tiene una fisonomía determinada muy cercana del ciudadano, que significa la participación ciudadana en el tema de seguridad, por ejemplo, coparticipar en el diseño de planes de seguridad para su propio barrio y después hacer el seguimiento de los resultados e incluso participar en el diseño del mapa del delito y cotejar el mapa del delito hecho por los vecinos con el mapa del delito hecho por la autoridad política. Y otra variante, donde la otra policía, la napoleónica, nace para cuidar el territorio en un proceso de conquista, colonialista, por eso necesita cuerpos de control territorial que después se instalan en las metrópolis y está pensada para proteger sólo los intereses del poder, está al servicio del poder político, los que ejercen el poder punitivo, por eso se llama policía de régimen. Y este es el desafío, crear una policía de un estado democrático de derecho.
En el orden público hay tres conceptos básicos: seguridad ciudadana seguridad pública y orden público. El orden público no debe ser el objetivo primordial de una policía porque perdemos de vista los derechos del ciudadano. Esto es respecto de lo policial, respecto a lo judicial debe ocurrir lo mismo porque se da el mismo fenómeno de concentración, el juez de instrucción es el que investiga, acusa, juzga, junta las pruebas, las valora y juzga. Por suerte ahora estamos empezando a generar fenómenos de cambio procesal con la implantación de sistemas acusatorios donde el responsable de la acción penal es el Ministerio Público Fiscal y tiene un juez detrás que vigila esa actividad. La otra pata de la reforma es en el gobierno democrático de la seguridad. Este fenómeno de prominencia que han tenido las fuerzas policiales, por imperio de la circunstancias, ha hecho que estas agencias tomaran sus propias decisiones. Este esquema formal de tener a la policía colgada desde un ministerio, con un vínculo casi simbólico, muestra en realidad que la policía en lo demás tiene su propio gobierno. Uno de los motivos de pérdida de prestigio policial y hasta pérdida de su nivel salarial, se debe a que no ha habido de parte de los gobiernos democráticos la decisión política de decir “vamos a gobernar nosotros” la institución policial, vamos a mejorarla, a no dejarla librada a su propia suerte.
Hay muchas cosas por hacer en la materia, una de ellas es construir una base de datos confiable en material criminal, las estadísticas tienen déficit. En materia estadística tenemos dos cosas a computar, en primer lugar lo que es delito propiamente dicho y después aquellas otras estadísticas relevantes, las variables socioeconómicas. Nosotros lo que estamos haciendo desde nuestro portal www.seguridad.org es construir una lista de variables a medir de naturaleza social, económica y educativa que sirven para saber dónde uno está parado y para hacer las correlaciones entre los índices del delito y estos indicadores sociales y económicos.
Otro de los aspectos nuevos tiene que ver con la naturaleza de las políticas públicas en materia de seguridad. Hoy se trata de políticas públicas transversales, multiagenciales, y multiactorales, porque a la hora de tener que brindar seguridad no estoy brindando solamente datos estadísticos, sino que estoy tratando de resolver problemas donde necesito tener la información que producen todas las agencias del Estado. Uno de los graves problemas que tiene la seguridad es que la información queda estancada en las agencias penales y policiales, que no comparten información. Si cada policía cargara en una base unificada la información que va recabando, sería mucho mejor. Este es uno de los problemas graves que todavía tenemos en Argentina, deberíamos tener toda la info online en todo el país, con un equipo de análisis permanente.
El mapa del delito es otra herramienta muy útil, hay que saber donde están ocurriendo los hechos para poder prevenir. En Colombia hay una experiencia muy rica, los observatorios de delito y la violencia. Nosotros tomamos esa idea e hicimos un anteproyecto de ley sobre la creación del Observatorio Nacional del Delito y la Violencia, con vistas de reproducción provincial y municipal, con la finalidad de que sea un órgano integrado que fiscalice esta idea de multiagencialidad y multiactoralidad en el que convergen todas las agencias del Estado relacionadas con el desarrollo humano, y también las ONGs mas relevantes, aquellas como Fundación Metropolitana y tantas otras que trabajan estos temas, además de foros de seguridad de ciudadanos. Se trata de recolectar información entre todos y establecer ciertos parámetros vinculados con índices de violencia, lo que permite que surjan criterios para legislar y hacer propuestas. Esto es muy útil para los municipios, por ejemplo La Plata ya lo está haciendo, con sus índices socioeconómicos, y esto le permitirá saber cuales son sus debilidades.
Esto significaría que la seguridad no se realizaría desde la policía, desde la justicia penal ni desde la cárcel, significaría no hacer más seguridad sin incorporar en las decisiones más importantes a las agencias no penales, sin legitimar la participación de las ONGs. Este el nuevo paradigma: interagencialidad y multiactoralidad. Este fenómeno novedoso ha dado lugar a la activación social ciudadana que busca aportar soluciones que sus representantes no le dan correctamente. Es una parte de poder, que el Estado incorpora, se sirve de ella, y surge un nuevo estado, que no es el estado gendarme ni el de bienestar, es el estado articulador, es el que tiene por misión incorporar toda esta sinergia, incorporarla al diseño y ejecución de políticas publicas.
León Arslanián, ex ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires