Por Pedro Capossiello, Lic. en Sociología (FSOC – UBA) – El 2 de Julio pasado en ocasión del plenario del colectivo “Habitar Argentina”, Luciano Scatolini, Subsecretario de Política de Suelo y Urbanismo, describió el trabajo encarado desde el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. Scatolini destacó, en primer lugar, que el recientemente creado Ministerio cuenta con la oportunidad de dotar de una visión integral a las políticas de vivienda. Su primer desafío, sostuvo partiendo desde la perspectiva de la Ministra María Eugenia Bielsa, está en “romper la fragmentación de las políticas vinculadas a vivienda, suelo, territorio”. Dada la histórica repartición burocrática y administrativa de las competencias vinculadas al territorio y al hábitat, su tarea consiste en ordenar los distintos programas y propuestas para dar respuesta a las múltiples demandas en la materia.
Las primeras medidas tomadas por Bielsa fueron el relanzamiento del Procrear y, en línea con la necesidad de contar con una política territorial nacional, el diseño del nuevo Plan Nacional de Suelo Urbano. Otros programas en marcha son el Argentina Construye y Argentina Construye Solidaria; y en lo referido a integración sociourbana, el Programa Argentina Unida por la Integración Sociourbana, referenciado en el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) y la Ley de regularización dominial de barrios populares (2018). Además, por la pandemia se adoptaron otras medidas, como el congelamiento de alquileres e hipotecas, y protocolo para la prevención de Covid en obras habitacionales.
Acerca de cómo está compuesto el Ministerio, cabe decir que cuenta con 4 secretarías: Coordinación, Desarrollo Territorial, Hábitat, e Integración Socio-urbana[1]. Completan el armado 5 subsecretarías: Legal, Administrativa, Política de Suelo y Urbanismo, Política de Vivienda e Infraestructuras, y Gestión de Tierras y Servicios Barriales.
Tal como comentó Scatolini, estas políticas y el enfoque que las orienta están basados en los 10 ítems de política pública del Consenso Nacional para un Hábitat Digno (Habitar Argentina, 2017) y en la Nueva Agenda Urbana, documento de UN-Hábitat celebrado en Quito, 2016. Ambas piezas, que reflejan un consenso local y otro regional y global, son referencia para problematizar la cuestión urbana y para el diseño de políticas públicas habitacionales. En una nota titulada Hacia una política nacional de suelo urbano en la República Argentina, escrita por Luciano Scatolini y Juan Duarte (actual Director Nacional de Suelo), también reconocen su inspiración a Raquel Rolnik. Yendo una década hacia atrás, recuerdan cuando en 2011 la arquitecta y urbanista visitó nuestro país y afirmó: “la Argentina puede resolver en 10 o 15 años la ´cuestión de la vivienda´ a condición de encarar un plan nacional de suelo y hábitat.” (Raquel Rolnik, 2011).
En línea con algunos avances y reconocimientos que ha habido de la cuestión urbana en los últimos años – como la Ley 14.449 de acceso justo al hábitat que la Provincia de Buenos Aires aprobó en 2012, o la mencionada Ley 27.453 sancionada por el Congreso Nacional en 2018, que establece la regularización dominial de 4416 barrios populares – el Estado cuenta con herramientas e instrumentos normativos como para intentar garantizar el derecho al hábitat, como sostiene la antropóloga urbana Cristina Cravino. No obstante, el vaso vacío desde la normativa urbana es que hay 20 de 23 provincias en Argentina que no cuentan con una ley de ordenamiento territorial (Scatolini y Duarte, 2020).
La ley de regularización dominial de 2018, más conocida como “Ley RENABAP”, puso la problemática en agenda, y en palabras de Guadalupe Granero (Directora de Capacitación y Asistencia Técnica del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat) tiene una “importancia simbólica central, porque por primera vez se reconoce que las villas y asentamientos de Argentina son territorios de derecho y sus habitantes son sujetos de derecho.” Esa ley, que reconoce a estos territorios como parte de las ciudades argentinas, tuvo un gran impulso desde abajo, como dice Granero es “hija de la movilización social”, ya que organizaciones como la CTEP, Techo y Cáritas realizaron durante varios meses un relevamiento de villas y asentamientos, que luego se formalizó como el Registro Nacional de Barrios Populares.
Tales avances normativos y reconocimientos mencionados abren oportunidades para pensar y diseñar políticas urbanas y territoriales. Quienes se ocupan de ello desde el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, resaltan ese ejercicio, necesario, de poner en agenda estos temas: la vulnerabilidad territorial, las distintas formas de habitar el territorio, de acceder al suelo y a la vivienda. Se trata, en ese sentido, de trabajar en pos de consensos que permitan el equilibrio territorial y la construcción de ciudades más justas, en palabras de Juan Duarte, “ciudades más compactas, equitativas y accesibles.”
Plan Nacional de Suelo Urbano: ¿Por qué hace falta?
Desde el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat explican que “una política de hábitat virtuosa, debe ir acompañada de una adecuada gestión del suelo”. Ahora bien, ¿por qué es necesario gestionar el suelo? ¿Qué quiere decir? y ¿Cuáles son los fundamentos para una adecuada gestión del mismo?, son preguntas que suceden a otra previa: ¿Cómo crecen las ciudades? Dicho de otro modo, es la pregunta por el desarrollo territorial equilibrado, capaz de dar cobijo a las necesidades habitacionales (vulneradas) de muchos y muchas.
El Plan Nacional de Suelo es, en primera instancia, una respuesta a cómo crecen las ciudades. Distintos estudios urbanos hablan de formas de acceder a un lugar en la ciudad y en función de ello señalan 3 lógicas por medio de las cuales se accede al suelo y a la vivienda: 1) Por la vía del mercado, en la cual prima la lógica de la ganancia, que redunda en prácticas especulativas y situaciones expulsivas en las que determinados sectores logran acceder a un terreno y/o lugar donde vivir, y muchos otros no. 2) Lógica pública, esto es por la vía del Estado, a través de la cual se puede ampliar el acceso, mediante la producción habitacional u otros instrumentos que faciliten desarrollos urbanos y sociales inclusivos. 3) En tercer lugar, mediante la lógica de la necesidad, aquellos sectores expulsados por el mercado, tampoco alcanzados por el Estado, que terminan obteniendo acceso al suelo y a la vivienda por fuera de los mecanismos formales, dándose sus propias soluciones habitacionales. Esta última lógica, se vuelve una forma de producir ciudad: responde a cómo los sectores populares acceden a suelo y hábitat, es extensiva a la región latinoamericana y es un emergente fuerte de la desigualdad. Resumiendo la respuesta a cómo crecen las ciudades, lo hacen también por medios no formales.
Guadalupe Granero enfatiza sobre la dimensión de la desigualdad. Explica que el crecimiento de las ciudades por medio de la lógica de la necesidad, como pueden resultar las tomas de tierras, “son una de las manifestaciones más dramáticas de los procesos de privatización, concentración y encarecimiento del suelo”. Este último factor, el precio, es fundamental porque establece una barrera, una credencial de (in)accesibilidad a un derecho elemental como lo es un lugar donde vivir que sea humanamente vivible y habitable. En ese sentido, la arquitecta amplía: “La falta de vivienda de unos contrasta con el creciente número de viviendas vacías y la producción residencial orientada a la inversión especulativa. En ciudades donde el precio de la vivienda excede con creces los ingresos de los hogares -fundamentalmente por el aumento de los precios del suelo- el problema de las tomas no es de pobreza sino de desigualdad”.
Una gestión de suelo exitosa y las políticas habitacionales adecuadas lograrían prevenir esas situaciones expulsivas. En concreto, el Plan Nacional de Suelo busca dar respuesta a la falta de acceso al suelo, una de las principales causas de la informalidad, y por ende de la crisis habitacional. Es una respuesta estatal a un déficit estructural. Otras acciones estatales más directas se vinculan con la producción habitacional. El enfoque viviendista necesita una serie de complementos en materia de planificación urbana, acciones en las que el Estado interviene a través de otros instrumentos, desarrollando políticas públicas que regulen el mercado de suelo, desalentando las prácticas especulativas, generando o promoviendo suelo disponible y accesible. Es condición necesaria para brindar soluciones habitacionales y posibilitar el arraigo a los distintos poblados del país. En tal sentido se agrega una nueva “pata” a las políticas territoriales y de hábitat: una política nacional de suelo urbano. La frase síntesis que fundamenta al referido Plan es que “ninguna política de vivienda puede ser exitosa sin un plan de suelo.”
Guadalupe Granero lo ha definido del siguiente modo: “La implementación del Plan Nacional de Suelo Urbano es una respuesta política que, por primera vez en Argentina, enfrenta esa deuda multidimensional: se ocupa de un componente históricamente invisibilizado pero determinante del precio de la vivienda, produce lotes con servicios que amplían la oferta de lugares adecuados, con infraestructura y servicios, y reposiciona a los gobiernos municipales en la producción de suelo, como agentes con capacidad de incidir en las dinámicas del mercado inmobiliario y controlar los procesos especulativos”. El 28 de Septiembre, a través de un conversatorio organizado por la Sociedad Central de Arquitectos (SCA), Juan Duarte y Granero dejaron en claro dicha necesidad de contar con una política nacional de suelo, explícita, por lo que también apuestan a que sea una política permanente del Estado. En dicho conversatorio expusieron el esquema del Plan, transcrito a continuación.
Plan Nacional de Suelo Urbano: ¿Cómo está diagramado?
Diagnóstico:
1)- Crecimiento poco sustentable producto de un alto consumo de suelo y un crecimiento de baja densidad.
2)- Dificultades: imposibilidad de acceso a suelo urbanizado para muchas familias, prácticas especulativas, informalidad.
3)-Fragmentación de las políticas de suelo urbano. Consecuencias: dinámicas socioambientales y urbanas negativas: suelo ocioso, resulta necesario ampliar la oferta de suelo urbanizado que cuente con infraestructura, equipamiento y localización adecuada. El suelo urbanizado debe ser accesible a los diferentes sectores sociales, considerando sus respectivas capacidades de pago.
Objetivos: ¿Qué busca el Plan Nacional de Suelo Urbano?
Valiéndose de 2 principios rectores, en primer lugar busca “vincular la política de suelo con el desarrollo territorial”; y paralelamente contempla “la regulación adecuada del mercado de suelo en las distintas localidades”. Lo primero responde a la construcción de ciudades más compactas, equitativas y accesibles; y lo segundo apunta a la participación municipal en la valorización inmobiliaria, para lo cual se requieren modificaciones en la normativa urbanística, así como habilitaciones para desarrollar suelo y obra pública.
Plantea cinco Beneficios:
– Amplía la accesibilidad de las familias a suelo urbano en cada lugar del país.
– Mejora las capacidades de la política de hábitat, al generar suelo para construir viviendas de manera anticipada a las necesidades.
– Se complementa con Procrear generando suelo para vivienda, desarrollos urbanísticos y habitacionales.
– Impulsa acuerdos entre el Estado y propietarios de suelo para desarrollar suelo urbanizado de calidad, a través de convenios urbanísticos.
– Promueve el arraigo en cada localidad y pueblo del país.
Su aplicación parte de cuatro componentes:
1)- Programa Nacional de Producción de Suelo: el PNSU cuenta con dos líneas que apuntan a crear tierra disponible, mediante:
Financiamiento: Generación de lotes con servicios para ampliar el acceso a suelo urbanizado. Consiste en el financiamiento y apoyo para la producción de lotes con servicios y los instrumentos legales que sean necesarios para favorecer la producción de suelo urbanizado.
Se estima la generación de 40 empleos directos durante 1 año por cada 100 lotes producidos. Una vez finalizadas las obras de loteo se suman los empleos que genera la construcción de viviendas.
Bancos de tierras: Promoción de la creación de bancos de tierra a nivel municipal y provincial.
Entendidos como un sistema de administración e incorporación de inmuebles al patrimonio municipal, que sirva para regularizar, constituir reservas de tierras públicas y lograr un aprovechamiento integral de las mismas.
2)- Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica: cobra relevancia teniendo en cuenta que “hay 20 de 23 provincias en Argentina que no cuentan con una ley de ordenamiento territorial», menciona Duarte.
En términos de Granero, lo que se busca con las capacitaciones es “acompañar a los y las tomadores de decisión a partir de los conocimientos y análisis en materia de economía urbana, derecho urbano, legislaciones”. Las capacitaciones se vienen desarrollando en forma de webinarios (seminarios web) a través de la plataforma del INAP y son dirigidos a sectores específicos para mejorar la aplicación de políticas de suelo a nivel local: legislativos y concejales, ejecutivos locales, formadores de la sociedad civil y académicos que dialogan con los distintos gobiernos y administraciones.
Del mismo modo se prevé asistencia técnica para el diseño y la aplicación de instrumentos de gestión de suelo eficaces.
3)- Mesa intersectorial: creación de un ámbito participativo de debate compuesto por el sector público, privado, organizaciones gremiales, universidades y organizaciones civiles.
Propone 4 ejes temáticos a debatir: A) Marcos legales para la ejecución de políticas de suelo. B) Programas con financiamiento estatal para la generación de lotes con servicios y/o suelo urbano. C) Aspectos tributarios y fiscales que impacten sobre el suelo. D) Asistencia técnica y capacitación en políticas de suelo.
4)- Observatorio de Suelo: se han creado el Registro Territorial de Suelo Apto para Programas Habitacionales y Proyectos Urbanos, y el Observatorio Nacional de Precios del Suelo.
Contempla la construcción y análisis de datos acerca de la situación de acceso al suelo en todo el territorio nacional, lo que constituirá un insumo fundamental para el diseño, la ejecución y la evaluación y monitoreo de las políticas y programas implementados.
Mentada articulación
¿Qué rol le cabe a las provincias y gobiernos locales en materia de gestión del suelo y acceso al hábitat? Hay que destacar que el rol de los municipios es clave para la organización del territorio. El éxito de la aplicación del Plan depende en gran medida de esa articulación administrativa, en particular con los gobiernos locales, es decir, su buena voluntad para tomar los elementos de la política de suelo, y su capacidad no sólo técnica, para contar con esos instrumentos propios, sino también política y de gestión para implementarlos.
El Plan es por demás elocuente sobre la necesidad de una política urbana promovida y conducida desde el nivel nacional, pero también advierte el ejercicio fundamental de coordinación con las administraciones subnacionales y sus respectivas competencias estatales. Lanfranchi, Granero, Duarte (2018) han escrito al respecto: “si bien el desarrollo urbano es una cuestión que interpela fundamentalmente a las administraciones locales, los gobiernos nacionales son actores clave de los procesos de urbanización y su importancia es cada vez más evidente. Algunos de los principales desafíos actuales sólo pueden abordarse con objetivos comunes entre diferentes niveles de gobierno y con una perspectiva de desarrollo urbano integral que articule a los actores de todos los sectores involucrados”.
Será interesante prestarle atención a los procesos territoriales, y claro está, al despliegue e implementación del plan descrito. Ir teniendo seguimiento de cómo se va dando esa articulación, relación con los municipios, su recepción del Plan y perspectivas de implementación. De acuerdo a la conclusión de Luciano Scatolini en el plenario de Habitar Argentina, “la construcción de la ciudad tiene que ser una herramienta primaria del Estado y de los gobiernos locales”.
A modo de cierre
¿Cuántos argentinos y argentinas viven sin casa, sin tierra, sin agua, sin electricidad? ¿Cuántos no tienen acceso a internet? ¿Cuántos otros deben viajar distancias considerables por trabajo, salud, estudios? ¿Cómo se producen y crecen las ciudades en nuestro país? Frente al desequilibrio territorial, necesitamos políticas de largo plazo y planificación estatal: pensar, diseñar, actuar sobre las dinámicas territoriales, generar mecanismos para el acceso al suelo y al hábitat.
Consenso Nacional para un Hábitat Digno
- Diseño e implementación de políticas territoriales integrales
- Políticas públicas de regulación del suelo y de redistribución de rentas inmobiliarias
- Regulación del mercado de alquileres
- Políticas de fomento de distintas formas de producción social del hábitat
- Seguridad en la tenencia y regularización de la tierra rural y urbana
- Procedimientos democráticos en desalojos y realojamientos involuntarios
- Seguridad democrática y acceso a la justicia
- Participación y acceso a la información
- Acceso universal a los servicios básicos y a los equipamientos sociales
- Política crediticia para todos los sectores
[1] El 28 de Septiembre la Secretaría de Integración Sociourbana conducida por Fernanda Miño fue traspasada al Ministerio de Desarrollo Social, cartera que se ocupará de aquí en más de la pendiente urbanización de las más de 4400 villas y asentamientos registrados en el RENABAP.