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POR CARLOS ZABALLA, FUNDACION METROPOLITANA<\/p>\nPOR CARLOS ZABALLA, FUNDACION METROPOLITANA<\/p>\n
En el marco de la presidencia argentina del \u00a0G20, se realiz\u00f3 la Cumbre del Grupo de Afinidad Civil-20 (C20) el 6 y 7 de agosto pasado. All\u00ed, en el Panel de Alto Nivel sobre \u201cDesaf\u00edos mundiales financieros y econ\u00f3micos para un desarrollo sustentable\u201d, la representante de la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (EURODAD) afirm\u00f3 sin dudarlo que es necesario desactivar la \u201cbomba de relojer\u00eda\u201d\u00a0 que significa la Asociaci\u00f3n P\u00fablico-Privada\/APP (en ingl\u00e9s \u201cPublic-Private Parnertship<\/em>\u201d\/PPP).<\/p>\n En un momento en que en Argentina como en otros pa\u00edses de la regi\u00f3n se promueve la Participaci\u00f3n P\u00fablico-Privada (PPP) como una herramienta necesaria para cumplimentar las obras de infraestructura indispensables, esta posici\u00f3n mereci\u00f3 la atenci\u00f3n de los miembros de la sociedad civil que participaban de la cumbre.<\/p>\n La advertencia surge de un estudio realizado para el decenio 2002-2012 que fuera actualizado al a\u00f1o 2017 y donde \u2013seg\u00fan eval\u00faan los responsables del trabajo- este v\u00ednculo result\u00f3 negativo para los pa\u00edses que lo promovieron que, si bien en su mayor\u00eda resultaron pa\u00edses emergentes o en crisis, tambi\u00e9n lo fueron pa\u00edses desarrollados. As\u00ed, el estudio refleja los an\u00e1lisis sobre Reino Unido, Portugal, Ghana, Per\u00fa y Lesoto, por ejemplo.<\/p>\n La cr\u00edtica atiende que, aunque en un primer momento pueden parecer beneficiados por la vinculaci\u00f3n con el sector privado, los pa\u00edses al final terminan afectados no s\u00f3lo en su econom\u00eda con el incremento de sus costos sino fundamentalmente en su rendici\u00f3n de cuentas democr\u00e1tica.<\/p>\n Se\u00f1ala el trabajo que es fundamentalmente el Grupo Banco Mundial el que promueve este tipo de asociaciones, como \u201cmedio de implementaci\u00f3n de los Objetivos de Desarrollo Sostenible\u201d, lo que resulta m\u00e1s que atractivo para los pa\u00edses que se han comprometido a alcanzarlos. Las inversiones en APP en un per\u00edodo de ocho a\u00f1os pasaron de USD 25.000 a USD 164.000 millones, siempre con el apoyo de alguno de los bancos multilaterales de desarrollo.<\/p>\n Afirma EURODAD que las PPP son a menudo m\u00e1s costosas, que en la parte fiscal tiene pasivos expl\u00edcitos pero otros contingentes no transparentes, que promueven pr\u00e1cticas contables fuera del balance y sin limitaciones presupuestarias, que da lugar a una distribuci\u00f3n del riesgo desequilibrada que favorece a los inversores privados frente a los gobiernos y ciudadanos, que los gobiernos pierden el gerenciamiento de los proyectos financiados y por ende el control de su rentabilidad.<\/p>\n El informe est\u00e1 dividido en tres apartados: el primero dedicado a los costos, el siguiente a la contabilidad y el \u00faltimo a \u201cla manera controvertida\u201d en que el Grupo Banco Mundial incentiva este tipo de asociaciones p\u00fablico-privadas.<\/p>\n Sobre los costos<\/strong><\/p>\n Se ocupa de los costos expl\u00edcitos<\/strong> y de los ocultos, indicando que el primero se trata de los pagos detallados en el contrato y que se reparten durante su vigencia, describiendo luego los pagos de d\u00e9ficit de viabilidad, los de disponibilidad (pagos peri\u00f3dicos durante la puesta a disponibilidad del servicio) o los pagos en funci\u00f3n de los resultados.<\/p>\n Pero se detiene m\u00e1s alarmando sobre los costos ocultos<\/strong>, detallando una amplia variedad de pasivos contingentes habitualmente desconocidos para el p\u00fablico en general y a menudo incluso para los funcionarios del gobierno que negocian el contrato, como por ejemplo si el tipo de cambio de la divisa nacional cae o si la demanda desciende por debajo de un nivel concreto. Estos pasivos contingentes generan incertidumbre fiscal siendo la excusa para mantenerlos \u201cfuera del balance\u201d lo que hace que no sean transparentes.<\/p>\n Algunos de estos costos ocultos en pasivos contingentes pueden ser expl\u00edcitos, como las garant\u00edas que los gobiernos otorgan a los privados para compensar los riesgos. Es cierto que muchas veces los gobiernos se ven necesitados de otorgar ciertas garant\u00edas si se pretende atraer inversiones privadas, pero tambi\u00e9n est\u00e1 comprobado que en oportunidades hay excesos en las concesiones brindadas amparados en la letra chica de los apartados de garant\u00edas y que esa circunstancia no s\u00f3lo es aprovechada por los privados sino que adem\u00e1s permite que \u00e9stos gestionen riesgos de manera ineficiente o no tengan la diligencia debida.<\/p>\n Pero m\u00e1s atenci\u00f3n es necesario poner a los pasivos contingentes impl\u00edcitos porque son impredecibles y no se manifiestan hasta que el proyecto PPP tiene problemas. Como todos estos proyectos tienen en vista \u201cel inter\u00e9s nacional\u201d, al fracasar finalmente son \u201crescatados\u201d por el Estado, que es quien en definitiva termina absorbiendo y pagando incluso la deuda del sector privado que de este modo limpia su propio pasivo.<\/p>\n Luego, analiza este informe de EURODAD, se encuentran los costos directos<\/strong> y los indirectos. Los primeros son los que atienden a la construcci\u00f3n, dise\u00f1o, gesti\u00f3n y mantenimiento del servicio, que puede especificarse en costo de capital, tasa de rentabilidad (ya que la forma de atraer la inversi\u00f3n es que el sector privado obtenga beneficios de su inversi\u00f3n) y costo estricto de construcci\u00f3n. Aqu\u00ed se muestra el resultado de un estudio emp\u00edrico de precios de los contratos financiados por el Banco Europeo de Inversiones en un per\u00edodo de 15 a\u00f1os: el costo de PPP era un 24% m\u00e1s elevado que mediante la contrataci\u00f3n p\u00fablica tradicional.<\/p>\n Explica tambi\u00e9n que el menor costo de la obra realizada por el propio Gobierno es porque obtiene pr\u00e9stamos a tasas preferenciales comparadas con el sector privado.<\/p>\n En cuanto a los costos indirectos<\/strong>, se resaltan los honorarios por asesoramiento (legal, financiero, etc.) en una magnitud para nada despreciable, a los que deben sumarse luego los costos de renegociaci\u00f3n que es una pr\u00e1ctica que alcanza a la mayor\u00eda de los proyectos PPP, con un monto estimado entre el 3% y el 15% de la inversi\u00f3n, y donde el sector privado tiene una posici\u00f3n de privilegio tomando ventajas de la menor capacidad negociadora del sector p\u00fablico y de una comprobada falta de transparencia en estos procesos.<\/p>\n Sobre la contabilidad<\/strong><\/p>\n Adem\u00e1s de la descripci\u00f3n sobre las maneras de financiar los proyectos con asociaci\u00f3n p\u00fablico-privada (cobrados al usuario, mediante una tasa o peaje; pagadas por el gobierno con una remuneraci\u00f3n regular acordada), el informe pone su acento en los m\u00e9todos contables aplicables para este tipo de proyectos. Sostiene que entre la contabilidad basada en valores de caja \u2013es decir, la que se registra al momento de la transferencia de efectivo- y la basada en valores devengados que es la que se registra en el momento mismo en que se decide la adquisici\u00f3n independientemente del momento en que se efectiviza la transferencia de efectivo, resultar\u00eda m\u00e1s conveniente esta \u00faltima.<\/p>\n Da explicaciones t\u00e9cnicas para avalarlo, aunque aclara que pocos pa\u00edses cuentan con recursos humanos capacitados para el manejo de este sistema. Sostiene que las normas internacionales sobre contabilidad en este tipo de vinculaciones tienen variaciones seg\u00fan el organismo que las proponga y que los propios pa\u00edses tienen limitaci\u00f3n para aplicarlas, conforme sus normativas internas.<\/p>\n Coincide tanto el informe como los los organismos internacionales, en el peligro subyacente con la \u201ccontabilidad fuera de balance\u201d que suele tentar a los pa\u00edses, aquella que quita de la esfera p\u00fablica estos asuntos y los deja en manos de la parte privada de la asociaci\u00f3n, quien por su propia naturaleza tiene discrecionalidad en contrataciones, aplicaciones de los recursos, etc.- Los pa\u00edses suelen preferirla porque la contabilidad fuera de balance permite manifestar que se opera con d\u00e9ficit fiscal bajo. Como sabemos, los pa\u00edses suelen ser elogiados por los organismos internacionales cuando reducen su d\u00e9ficit fiscal.<\/p>\n El inconveniente principal de esta contabilidad fuera de balance de las cuentas nacionales, es la falta de transparencia y la dificultad de control por parte del ciudadano o sus representantes.<\/p>\n Finalmente, el informe de EURODAD analiza la postura del Grupo Banco Mundial en la promoci\u00f3n de este tipo de proyectos PPP, muestra de qu\u00e9 manera lleva a los pa\u00edses a inclinarse por este tipo de asociaciones y considera que es una pr\u00e1ctica que impide a los gobiernos conocer o elegir otras opciones de cr\u00e9dito internacional, fomentando asimismo una asignaci\u00f3n de riesgos desequilibrada en favor del inversor privado, siendo el estudio terminante en que: esto se debe acabar.<\/p>\n Nuestras conclusiones<\/strong><\/p>\n El informe, basado en un estudio debidamente fundado, es una \u201calerta temprana\u201d que debe merecer no s\u00f3lo la atenci\u00f3n de los funcionarios p\u00fablicos sino tambi\u00e9n de la Justicia, de la ciudadan\u00eda toda y sus organizaciones de la sociedad civil que suelen ser un eficaz vigilante de la operatoria p\u00fablica.<\/p>\n Pa\u00edses como la Argentina y pr\u00e1cticamente todos los de la regi\u00f3n, tienen serias dificultades para implementar desde los gobiernos las obras de infraestructura necesarias para alcanzar los ODS. No s\u00f3lo por carecer de recursos propios, sino tambi\u00e9n por los inconvenientes para acceder al cr\u00e9dito internacional (sus calificaciones de riesgo van en aumento) como por la carencia de personal t\u00e9cnico capacitado para llevar adelante los proyectos.<\/p>\n Es por eso que la vinculaci\u00f3n p\u00fablico-privada se utiliz\u00f3, aunque con un sistema distinto. Sistema que permiti\u00f3 un esquema de corrupci\u00f3n, que en el caso de nuestra regi\u00f3n qued\u00f3 explicitado a partir del caso Odebrecht como \u00faltimamente en Argentina con el llamado de \u201clos cuadernos Gloria\u201d. Es decir, entonces, que cualquier sistema puede generar corrupci\u00f3n que encarece el proyecto y que en definitiva es pagado con los aportes del ciudadano com\u00fan, quit\u00e1ndoselos a la consecuci\u00f3n de los objetivos de desarrollo sustentable.<\/p>\n Entonces, lo que nos trae este informe es el resumen de las maneras en que la PPP puede en definitiva resultar m\u00e1s costosa para los pa\u00edses y de una manera que se viste de legalidad<\/strong>: a trav\u00e9s de una contabilidad fuera del balance de las cuentas nacionales, con costos de asesoramiento y renegociaci\u00f3n impredecibles, con incrementos por variaciones en cotizaci\u00f3n de moneda o ca\u00edda de utilizaci\u00f3n de servicios calculados sobre costos que se ignoran por estar fuera de los registros del gobierno y que son determinados por la discrecionalidad privada. La delegaci\u00f3n en el manejo de los proyectos al sector privado est\u00e1 protegida hasta el final ya que quien termina pagando los desbarajustes que pudieren existir es el gobierno, sea asumiendo la deuda privada o sea por \u201crescatar\u201d socialmente a la empresa PPP. Y lo hace pag\u00e1ndolo con los fondos p\u00fablicos recaudados de las contribuciones de sus ciudadanos.<\/p>\n Hemos visto en Argentina como en el resto de la regi\u00f3n que algunos funcionarios, auxiliados por una Justicia ben\u00e9vola, se ampararon en la \u201ctercerizaci\u00f3n\u201d de la operatoria de la obra p\u00fablica para que no le alcancen las responsabilidades por el mal manejo de los recursos asignados. A ello hay que sumar que en los proyectos con PPP suelen firmarse \u201ccl\u00e1usulas de confidencialidad<\/strong>\u201d que alejan la posibilidad de contralor (caso Vaca Muerta\/YPF\/Chevr\u00f3n).<\/p>\n Este informe est\u00e1 publicado. Impide ahora escudarse en que se ignoraban los riesgos de estos procedimientos. Los jueces tampoco podr\u00e1n mirar para otro lado con estas situaciones y la ciudadan\u00eda estar\u00e1 alertada para exigir a los responsables.<\/p>\n Las PPP pueden implementarse pero estas advertencias deber\u00edan guiar el dise\u00f1o del proyecto; su negociaci\u00f3n; la asunci\u00f3n equilibrada de riesgos (\u00a1que los empresarios de obras p\u00fablicas tambi\u00e9n los asuman!); un registro contable que permita la tarea de los organismos de control de los auditores, la sociedad civil y la propia ciudadan\u00eda; el aprovechamiento debido de su rentabilidad; una mejora de la rendici\u00f3n de cuentas democr\u00e1tica y, en definitiva, que el proyecto sea eficaz para alcanzar los objetivos de desarrollo sustentable.<\/p>\n <\/p>\n El informe \u201cAsociaciones P\u00fablico-Privadas: c\u00f3mo desactivar la bomba de relojer\u00eda\u201d<\/em>, elaborado por Mathieu Vervynckt y Mar\u00eda Jos\u00e9 Romero, publicado por la European Network on Debt and Development (Bruselas, octubre 2017) puede consultarse en www.eurodad.org<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" POR CARLOS ZABALLA, FUNDACION METROPOLITANA – En el marco de la presidencia argentina del G20, se realiz\u00f3 la Cumbre del Grupo de Afinidad Civil-20 (C20). 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