Por Pedro Capossiello – El debate sobre esta política social no viene de ahora, ha estado ligado a diferentes momentos de crisis, nacionales y mundiales, y ha sido discutido en diversos espacios académicos. Dadas las consecuencias económicas de la pandemia, trasciende tales ámbitos pasando a cobrar protagonismo en la opinión pública. Se instala en la agenda por las dificultades que enfrenta un sector cada vez mayor de la población para acceder a lo básico y necesario para vivir: trabajo remunerado, alimentos, hábitat digno, etc.
Corina Rodríguez Enríquez, investigadora del CONICET y miembro de la Red Argentina de Ingreso Ciudadano (RedAIC) señala que comenzó a contemplarse en Argentina – al menos desde la academia – a fines de los 90’ y que luego “con cada crisis la discusión vuelve”. Menciona además, que esta política es propia de los debates de posguerra de la segunda mitad del Siglo XX y tiene sus primeros ejemplos en naciones europeas.
La cuestión no es sólo de coyuntura sino que viene profundizándose hace décadas. Es efecto de una transformación mayor que podemos ubicar desde los 70’ u 80’ a esta parte, cuando empezó a resquebrajarse el modelo de pleno empleo, y fue evidenciando los límites de los Estados para atender el bienestar de las personas. La dificultad para acceder a un trabajo formal, desde entonces, se ha convertido en una característica económica y social en varios países: ¿Qué sucede cuando el eje ordenador de nuestras sociedades, el trabajo, sobre el cual giraban el acceso a derechos y la protección social se derrumba? ¿Quién(es) asume(n) la gestión del bienestar y de la estabilidad social? ¿Qué respuestas deben dar los Estados ante las nuevas formas de exclusión y de pobreza?
Como menciona Sordini (2014)[1] semejante transformación del mundo del trabajo trajo como consecuencia la reconfiguración de los mundos populares. En otros términos, la precariedad del empleo ha ido empujando a otros modos de acceso al dinero y prestaciones sociales. Nuestro saldo es La Argentina del Siglo XXI[2], una Argentina sumamente desigual, en la que como dicen Agustín Salvia, María Noel Fachal y Ramiro Robles, la informalidad laboral se torna un rasgo estructural y generalizado del mercado de trabajo. Salvia, en una nota más reciente, comprende a la profundización de dicha relación entre pobreza e informalidad económica como una de las consecuencias de la pandemia. Esto es, los efectos que está teniendo y tendrá sobre la economía informal, como él dice, “esa gran parte de la sociedad que no recibe un sueldo regular ni una renta extraordinaria ni tiene un fondo de reserva con el cual hacer frente a la falta de trabajo que genera la emergencia sanitaria.” Poniendo el foco sobre la misma situación, María Inés Fernández Álvarez, Dolores Señorans y Florencia Pacífico denuncian la “insuficiencia del mercado para garantizar el bienestar”.
Es en ese marco que organismos como la CEPAL y la ONU sugieren avanzar hacia un ingreso básico para ayudar a la población más vulnerable a superar los efectos del coronavirus. La OIT estimó en abril que unas 195 millones de personas pueden quedar desempleadas en todo el mundo producto de la pandemia. Por su parte, la CEPAL propone otorgar una renta por seis meses al 34,7% de la región, población que se halla en situación de pobreza y proyecta 11,5 millones de nuevos desempleados. El extremo opuesto se enriquece y crece la brecha entre ricos y pobres: nuestro país muestra un aumento de la desigualdad un tanto por encima del promedio en la región.
¿Qué es el ingreso ciudadano universal o renta básica universal?
De acuerdo a la definición de la Red Argentina de Ingreso Ciudadano (RedAIC): “La noción de “ingreso ciudadano” es tributaria de otros conceptos que designan a todas aquellas políticas públicas cuyos objetivos sean garantizar ciertas formas de ingreso monetario incondicional a todas las personas. Esto es, un ingreso para cuyo acceso no se requiere ninguna otra condición personal que la de ser ciudadano. Por ejemplo, no se requiere trabajar (como es el caso del salario), ser declarado incapaz (jubilación por invalidez), haber contribuido con una prima de seguro (jubilación ordinaria, obras sociales), demostrar que se está desocupado (seguro de desempleo) o ser pobre (programas asistenciales focalizados).”
Los fundamentos principales de lo que una renta básica propone están asociados, como detallan desde RedAIC, a la incondicionalidad, la universalidad y la característica preventiva a la que apunta el beneficio monetario. Corina Rodríguez Enríquez explica que el ingreso ciudadano es ante todo un instrumento preventivo: “una característica fundamental de esta medida es que actúa preventivamente, no hay que demostrar una carencia para poder recibir esa transferencia sino que esa transferencia se recibe por el hecho de ser ciudadano”.
Por otra parte, Sandra Guimenez, Doctora en Ciencias Sociales, listó estos y otros puntos que debiera considerar la implementación de dicha política. Menciona que además de ser universal debe ser “destinada al conjunto de residentes de un país sin excepciones e independientemente de la situación en el mercado de trabajo”, es individual dado que la perciben las personas y no los hogares, y que la incondicionalidad la vuelve compatible con cualquier otra forma de ingreso que tenga esa persona. Otros dos puntos sobre los que repara Guimenez son: que evitaría estigmatizaciones al ser percibida por todos los habitantes de un territorio, y por otro lado, que “llega ex ante y no ex post”, dado que “no se espera que la crisis económica sobrevenga o que la persona se haya empobrecido”, aludiendo de esta forma al componente preventivo del instrumento. La autora también enumera que la renta básica universal debe ser vitalicia así como debe contemplar un monto suficiente como para “garantizar un umbral decente de condiciones de vida”, al tiempo que es preciso concebirla integrada con el sistema impositivo y en complementariedad con otras políticas sociales que atienden el bienestar y la autonomía de las personas.
¿En qué otros lugares se ha implementado o se está debatiendo el tema?
Las experiencias son rastreables a distintos países y Estados del mundo. En ciertas ocasiones han significado la puesta a prueba de esta política y, en otros lugares, ha alcanzado instancias deliberativas, sin que ello se plasme en una aplicación integral de un ingreso ciudadano. Así lo afirma para la Agencia Télam otro integrante de RedAIC, Julio Aguirre. Entre aquellos ejemplos que se reconocen con mayor éxito, este y otros especialistas, señalan al Estado de Alaska que desde 1982 otorga un cheque anual a cada ciudadano a partir de lo que le recauda gracias a la actividad petrolera. Más allá de lo ponderable del caso, no es la situación del resto del país norteamericano. En el resto de los países lo que existió, menciona Aguirre, fueron pruebas piloto. Entre ellos Canadá, Finlandia, e incluso llegó a debatirse en el continente africano, en Namibia. El único país actual con un ingreso ciudadano, señala, es Irán, que realiza una transferencia mensual a cada hogar.
Actualmente el ingreso ciudadano se debate en distintos países. En nuestra región, tanto en Colombia como en México fue esbozado por algunos actores parlamentarios. A la vez, en España viene siendo parte de un debate abierto desde el parlamento con la participación de distintos actores. El caso español viene siendo referido como un ejemplo en materia de trazabilidad de consensos y articulación entre actores por parte del Ministerio de Desarrollo Social argentino.
¿Cómo lo piensan desde el Ministerio de Desarrollo social?
Si bien el ingreso ciudadano debe analizarse en conjunto, a través de distintas áreas, considerando políticas complementarias con otros ámbitos y ministerios, su diseño en tanto política social le cabe al Ministerio de Desarrollo Social. Desde dicha cartera se viene pensando cómo se rearma la política social. El Ministerio contó con un programa previo a asumir que fue el posteriormente desplegado Plan Argentina Contra el Hambre rubricado a través de la Tarjeta Alimentar. Dada la coyuntura, la política social debió actualizarse, reforzando ese reparto y sumando el Ingreso Familiar de Emergencia (otorgado por la ANSES). Ahora, de cara a la pospandemia, se repiensa a través del ingreso ciudadano o renta básica.
El ministro Daniel Arroyo ha dado distintas entrevistas en las que adelantó su postura y anticipó el marco sobre el que se está trabajando la medida. Arroyo participó del conversatorio coorganizado por Página 12 y la Red Interuniversitaria de Posgrados en Políticas Sociales de Argentina (RIPSSO) el pasado 08 de Julio. El diálogo fue moderado por Alfredo Zaiat, director de Economía en Página, y Javier Ozollo por parte de RIPSSO; además expusieron Sonia Fleury, de Brasil, y Laura Garcés, Argentina, ambas especialistas en políticas sociales.
El ministro comenzó dando cuenta de la relevancia del tema para “la salida social, la reconstrucción social de la Argentina” y ordenó su exposición en tres momentos: diagnóstico de la situación pre pandemia, acto seguido, pensar las políticas de salida (entre ellas un ingreso ciudadano), y tercero, considerar las condiciones para que ello suceda. Daniel Arroyo puntualizó que de la situación actual “se sale con cambios estructurales profundos y con impacto fiscal, sino la situación social no la vamos a poder revertir”, en función de ello hizo hincapié en la construcción de consensos.
En el primer momento de su exposición, en referencia al escenario pre pandémico, Arroyo detalló que “antes de la pandemia, la Argentina tenía 40% de pobreza general, 50% de pobreza infantil, 40% de trabajo informal y 8 millones de personas que recibían asistencia alimentaria” y luego sostuvo que ha crecido la asistencia alimentaria, “pasamos de 8 millones de personas que reciben asistencia alimentaria a 11 millones”. Este diagnóstico reparó en la agudización de la crisis social producto de la pandemia y que, como sostuvo Arroyo, recae en mayores dificultades para el acceso al trabajo y en situaciones de vulnerabilidad social.
En un segundo momento, el Ministro nombró “tres ejes centrales de salida”: el trabajo, los ingresos y el acceso a los servicios básicos. A la hora de pensar cómo se sale, consideró que “a diferencia de los países europeos la renta básica universal es la política central y única: garantizar un ingreso”. Tal distancia se explica en que “aquí en la Argentina, hay una caída brutal de ingresos, de los que hacen changas, de los que llegan como pueden, de sectores muy integrados en la economía informal, pero con eso también hay un problema del trabajo y de 4 millones de argentinos que no acceden a los servicios básicos”. El esquema de salida corre entonces por 3 ejes:
- Trabajo. Considera que la creación de trabajo masivo para el sector informal debe partir de 5 sectores productivos: la construcción, la producción de alimentos, el textil, la economía del cuidado, y la recolección y reciclado de residuos urbanos. En este punto Arroyo señala: “En esos cinco sectores vemos el despegue, la reconstrucción del trabajo mano de obra-intensivo” y menciona que si bien hay otros sectores estratégicos para el país, la reconstrucción “desde abajo” y de “desarrollo local” debe contemplar a esos sectores de la economía informal.
- Ingresos. Arroyo menciona que “ya existe un mecanismo de transferencias importante en la Argentina, y que por ello está más cerca que otros países de América Latina para hacerlo. Desde ahí hay que reconvertir un ingreso base ciudadano”. Tal mecanismo de transferencia de ingresos al sector informal, sin contar el ATP, explica, viene por tres tipos de transferencias centrales: el IFE, que llega a casi 9 millones de hogares, segundo los planes sociales, hoy recibidos por 580 mil personas, y el tercero es la AUH, 4 millones de hijos cuyos padres cobran esta prestación.
- Servicios básicos. Nuestro país tiene más de 4 mil barrios populares, donde viven 4 millones de argentinos y que en palabras del ministro “son los argentinos que viven en el Siglo XIX, no en el XXI”. Esto tiene que ver con el hacinamiento, falta de agua, condiciones mínimas, y requiere “urbanizar: abrir calles, espacios públicos, construir viviendas, universalizar los servicios básicos. Un plan de urbanización y acceso al hábitat que es además un gran plan de empleo.”
Por último Arroyo listó qué condiciones tenemos hoy y qué condiciones tenemos que construir. La primera: debe construirse una política de Estado. Explica que, como el caso del plan de urbanización “excede a la idea de un ministro y de un gobierno”, siendo “un proceso de diez años, hay que empezar ahora”. En este aspecto mencionó dos políticas en nuestro país. Primero remarcó a la AUH como la última política de Estado subrayando que surgió “desde abajo” y que en ese momento hubo “consenso social y voluntad política” tras un escenario de crisis; y señaló al plan de urbanización como otra potencial, teniendo en cuenta que ese eje surge de una Ley votada unánimemente en el Congreso, como fue la Ley de Barrios Populares en 2018. Como segunda condición: debe generarse el marco fiscal. Arroyo señaló que “la renta básica tiene que ir ampliándose e implica un impacto fiscal importante”. En ese sentido habló de construir consenso, con distintos sectores empresariales, sindicales, sociales, comunitarios y políticos.
Algunos puntos específicos de la aplicación de la renta básica en un tiempo más inmediato: su aplicación por etapas indica una primera instancia en la que empalma con el IFE. Dicho empalme se plantea de cara a las próximas semanas. En principio estará orientado a personas en situación de alta vulnerabilidad social. Son 3 millones de personas de las 9 que hoy reciben el IFE, por ende no abarcará al universo poblacional sino a este sector de mayor urgencia, y se piensa ir ampliando de forma gradual. De alguna manera, como ha mencionado Arroyo, la política social busca dar el salto “del Plan Argentina Contra el Hambre al Potenciar Trabajo”. Como mencionan en BAE Negocios, está en estudio aún si se aplicará por persona o por familia. Por otra parte convivirá con otras políticas sociales como la AUH, y se estima que el monto de la transferencia ronde el salario mínimo, vital y móvil, hoy establecido en $16.875 pesos.
Críticas y defensas: ¿Qué argumentos encontramos en posiciones a favor y en contra del ingreso ciudadano o renta básica?
De manera sintética hay quizás dos blancos sobre los que se apoyan aquellas posturas más alejadas o con mayores reparos sobre la posibilidad de una renta básica universal. En primer lugar el trabajo, en segundo término el gasto. Un cuestionamiento que se repite frente a distintas políticas sociales sospecha la relación entre la transferencia de ingresos para con la motivación o propensión al trabajo de quien perciba dicha prestación. Puesto de otro modo, estas posiciones y representaciones político-culturales, consideran que la transferencia monetaria desincentiva que los beneficiarios trabajen y, por lo tanto, deslegitima una asignación monetaria sin contraprestación. El segundo argumento, que también funciona como objeción u obturador de medidas redistributivas, puede desprenderse de este anterior y posa su mirada no tanto sobre un punto de vista moral sino económico-administrativo. Se esgrime la dificultad en términos de recursos fiscales que le significa al Estado financiar dicha política social o reasignación de ingresos. Este segundo ítem reclama una eficiencia por parte del Estado en la utilización de sus recursos, pero además se vincula con el cuestionamiento anterior, entendiendo que un direccionamiento del dinero que ingresa a las arcas públicas y no genere producción o actividad en la economía, representa un gasto mayor y no una prioridad o necesidad del conjunto.
Los interrogantes que surgen ante tales reparos son varios. En muchos de los casos, quienes reciben una prestación ya realizan algún tipo de trabajo o tarea que es productiva para el conjunto pero no reconocida socialmente y no remunerada por el mercado. Un claro ejemplo son las tareas domésticas y de cuidado. Por otra parte debiéramos preguntarnos quién debe a quién a la hora de debatir y diseñar políticas sociales: ¿Es la persona que recibe una transferencia monetaria la que por ello adeuda algún tipo de tarea al resto de la sociedad? ¿O es ésta última, a través del Estado, la responsable de garantizar a cada persona las condiciones para que lleve una vida digna?
Desde otros enfoques también hay quienes problematizan la aplicación de una renta básica. ¿Qué posibilidades existen para su implementación? Una condición mencionada por Arroyo, y que con distintos argumentos señalan diversas posturas, es el financiamiento. En este caso, la reflexión se expone no sobre la noción de gasto sino que señala que una medida como la renta básica debe ir acompañada de otro tipo de reformas, más estructurales, que la vuelvan viable en términos fiscales. La política económica aquí asociada, que daría mayor ingreso al Estado para sostener un ingreso ciudadano, plantea ir hacia un esquema tributario más progresivo.
Otra limitación que se plantea ante la renta básica pone el foco sobre su alcance. Reclama una verdadera universalidad frente a aquella que lo es sólo en términos declarativos. Desde este enfoque, en la diferencia entre una medida más de fondo, de seguridad social y otra más asistencial, paliativa, radica la posibilidad de garantizar un derecho para la totalidad o brindar una contención focalizada, en un subconjunto, a riesgo de reproducir una mirada estigmatizadora sobre las personas que lo integren, en este caso destinatarios de una política social.
En cierta concordancia con el reparo sobre su focalización o universalidad, se plantea la pregunta por su sostenibilidad. ¿Qué posibilidades tiene de perdurar en el tiempo una medida como la renta básica? Es quizás la misma preocupación por que llegue a todos y todas en este caso esbozada a través del dilema gradualidad o shock. ¿Es posible lograr una política ciudadana que, por etapas, vaya incorporando a una porción cada vez mayor de la población hasta llegar a su totalidad? Esa fue la inquietud que Laura Garcés expuso en el conversatorio con el ministro Arroyo.
Por último, ¿Debe conllevar una contraprestación o corresponsabilidad? Este gran interrogante amerita un debate más extenso, aquí resumido a lo expuesto por Daniel Arroyo. La pregunta que se hacen distintos especialistas en políticas sociales es ¿En qué medida es posible desvincular al trabajo del ingreso? Por un lado, si se trata de una garantía incondicional que toda persona tiene derecho a debe recibir por el sólo hecho de existir (y de modo que se le asegure lo mínimo e indispensable para la vida), no hay mayor discusión en que no debe exigirse una condicionalidad a la persona beneficiaria. Sin embargo, el diseño de la política social suele contemplar, o bien una contraprestación de ciertas tareas y trabajos, o alguna corresponsabilidad como la que plantea la AUH como presentar certificado de vacunación o regularidad escolar del hijo o hija. El motivo fundamental al que hace mención el ministro en este caso tiene que ver con generar un consenso político y social amplio. Teniendo presente las distintas representaciones político-culturales Daniel Arroyo sostiene que la política social vinculada al trabajo, es decir, con algún tipo de contraprestación tendría mayor legitimidad. Si bien los y las especialistas marcan que no hay estudios que den cuenta de desincentivos al trabajo (sino lo contrario y que comúnmente las personas ya realizan alguna labor no reconocida ni remunerada), la propuesta del gobierno apuntaría a la necesidad de un consenso mayor para el ingreso ciudadano. A partir de esa premisa, el Ministerio viene trabajando el concepto de “inclusión socioproductiva”.
[1] Sordini, M.V. (2014). Reseña Robert Castel, Gabriel Kessler, Denis Merklen, Numa Murard. Individuación, precariedad, inseguridad ¿Desinstitucionalización del presente? Buenos Aires, Paidós, 2013. RIS, VOL.72. Nº 3, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 685-726, 2014. ISSN: 0034-9712
[2] Salvia, A., Noel Fachal M., Robles, R. (2018). “Estructura social del trabajo”, en La Argentina en el siglo XXI: Cómo somos, vivimos y convivimos en una sociedad desigual: Encuesta Nacional sobre la Estructura Social / Juan Ignacio Piovani; Agustín Salvia.- 1a ed.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2018.
