Por Jimena Báez – En marzo de 2020 la ONU avaló la definición de área metropolitana como “una ciudad y su zona de desplazamiento, que consiste en áreas suburbanas, periurbanas y rurales vinculadas económica y socialmente.”[1] En base a este concepto, se confirma la existencia en el mundo de “1934 metrópolis con más de 300.000 habitantes que representan aproximadamente el 60% de la población urbana mundial”[2] y, a su vez, un tercio de la población global.
Sólo en América Latina y el Caribe, considerando únicamente conglomerados de más de 1.000.000 de habitantes, hay 74 metrópolis.[3] El área metropolitana de Buenos Aires (AMBA) ocupa el puesto número tres en cantidad de población, detrás de la Ciudad de México y San Pablo.
En un contexto global donde la urgencia por alcanzar un desarrollo sostenible se hace cada vez más necesario (para evitar pandemias, proteger recursos fundamentales para el empleo, garantizar acceso al agua segura y al servicio cloacal, entre otras cuestiones), las políticas de uso de suelo son un pilar fundamental para alcanzar la sustentabilidad.
¿Por qué una política de uso de suelo a nivel metropolitano?
Las políticas de uso de suelo abarcan una gran variedad de aspectos como infraestructura sanitaria, transporte, energía, vivienda, espacio público, etc., que asimismo tienen efectos en cuestiones sociales importantes como: salud (acceso a alimentos y agua segura, aumento o reducción en la transmisión de enfermedades), empleo (protección o pérdida de recursos naturales y relaciones poblacionales que permitan el desarrollo de actividades productivo-comerciales), y pobreza (aumento de esta condición, principalmente en los grupos más vulnerables por localizarse normalmente en zonas de riesgo ambiental y tener una baja capacidad de resiliencia).
Una de las metas de las políticas de suelo es la ocupación ordenada y sostenible de la matriz base sobre la que se establece la sociedad para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Esto se logra, por ejemplo, mediante el control de la expansión de la mancha urbana (protegiendo suelos productivos que brindan rentabilidad y alimentos), preservando de su ocupación sectores de amortización de desastres naturales (como humedales, bordes costeros, bosques naturales) y definiendo la ubicación, distancias y densidades de viviendas, espacios verdes, servicios e industrias.
Entre las dificultades a la hora de proponer una política de suelo a nivel metropolitano está la coordinación entre los distintos gobiernos locales. En el contexto actual latinoamericano, existen pocas instituciones oficiales metropolitanas que regulen y ayuden a mitigar esas diferencias entre distritos.
Podemos asumir que cuanto mayor sea el número de habitantes y mayor la fragmentación en gobiernos locales, mayor será la necesidad de coordinación metropolitana.[4] Del mismo modo, para la misma cantidad de personas, a mayor expansión territorial y menor compacidad, la producción de infraestructura (transporte, agua, cloaca, etc.) será más costosa.
Grandes metrópolis en América Latina
A continuación se ofrece una breve síntesis de los datos básicos de las áreas metropolitanas de la región, con el objetivo de conocer el estado actual de las condiciones que guían o deberían guiar las políticas de suelo: superficie, población, hábitat, infraestructura de servicios básicos y autoridades con poder de gestión sobre el área.
Dentro del abanico de metrópolis en América Latina, se han seleccionado las quince siguientes: Área Metropolitana de Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Santiago de Chile, Montevideo, La Paz, Río de Janeiro, San Pablo, Bogotá, Valle de Aburrá, Valle de México, Caracas, Quito, Asunción y Lima.
Estas áreas metropolitanas presentan características y condiciones de hábitat diversas. Algunas de ellas tienen una superficie menor a los 1000 km2 (Santiago de Chile y Caracas) mientras otras superan los 5000 km2, por ejemplo las áreas de Buenos Aires, San Pablo, Río de Janeiro, La Paz, Montevideo y Valle de México. Entre las anteriores, el AMBA es la mayor metrópolis con una superficie total de poco más de 13.000 km2.
La población es otro de los parámetros que presenta una gran heterogeneidad entre las áreas en cuestión. Al año 2020 varía entre 1.5 millones (Rosario) y 22 millones (San Pablo).[5] Encontramos 6 megaciudades (metrópolis con más de 10 millones de habitantes) en el siguiente orden decreciente: Valle de México, San Pablo, Buenos Aires, Río de Janeiro, Bogotá y Lima. [6]
Al comparar la población de estas áreas en relación a la población total del país en que se localizan, dos metrópolis llegan a concentrar aproximadamente la mitad de la población nacional: Uruguay (50,1%) y Asunción (47,2%).
En términos de densidad poblacional observamos dos grupos bien diferenciados: aquellas áreas metropolitanas con menos de 700 habitantes/km2, y aquellas con más de 2.200. Los casos extremos son: Montevideo (193,6 hab/km2) y Santiago de Chile (5.728,9 hab/km2). El AMBA tiene una densidad de 1.297,8 hab/km2.
En términos de hábitat e infraestructura, según los últimos censos nacionales de cada caso[7], el hacinamiento crítico, es decir, hogares con más de 3 personas por cuarto varía entre el 4 y 17,4% promedio entre los distritos integrantes de cada metrópolis.[8] Estos valores coinciden, con una variación menor al 9%, con los datos de hogares sin acceso a la red pública de provisión de agua. El AMBA, según datos del año 2010, es la única excepción donde la diferencia entre porcentaje de hogares con hacinamiento (4%) y de hogares sin acceso a la red pública de agua (21,5%) es de 17,5 puntos, estando en la peor condición en este último aspecto respecto a sus pares latinoamericanas, con 21,5% de sus hogares sin acceso a la red pública.
Por otro lado, según los datos relativos al acceso a la red cloacal urbana, podemos diferenciar 4 grupos de metrópolis con hogares sin conexión cloacal: metrópolis con menos del 10% (casos de Santiago de Chile, Quito, Caracas, Bogotá y Valle de Aburrá); metrópolis con entre 10 y 20% (Lima, San Pablo y Río de Janeiro); metrópolis con entre 30 y 45% (La Paz, Montevideo, Rosario y Buenos Aires); y finalmente, dos metrópolis con más del 50% de sus hogares sin conexión cloacal (Córdoba y Asunción).[9]
En lo que respecta a las divisiones políticas dentro de las áreas metropolitanas, encontramos casos variados de fragmentación. Algunas de ellas cuentan con sólo 3 o 4 subdivisiones jurídicas (casos de Caracas y Quito) mientras que otras llegan a tener más de 40 subdivisiones (como Buenos Aires, Lima y el Valle de México), además de otros casos intermedios.
Nos encontramos también con distintas realidades en términos de gestión del suelo. En algunos casos, existen instituciones oficiales que representan al área metropolitana en su totalidad, por ejemplo el “Área Metropolitana del Valle de Aburrá”, creada en 1980. En otros, sólo participan algunos municipios y quedan fuera otros que, a pesar de formar parte del continuo urbano y de tener una interdependencia económica y social, no son reconocidos oficialmente por distintas razones: porque la expansión urbana siguió avanzando más allá de los límites de la autoridad planteada inicialmente[10] como el caso del “Distrito Metropolitano de Quito”; o porque la participación de municipios es voluntaria como el “Ente de Coordinación Metropolitana” de Rosario, donde 2 de los distritos que conforman el área no se adhirieron a la organización. Finalmente, muchas de estas áreas aún no cuentan con instituciones de gestión metropolitana.
La existencia de estas instituciones no implica una eficiente gestión a nivel metropolitano, pero sí al menos una voluntad de interacción y búsqueda de soluciones a problemas comunes entre distritos, con posibilidad de elaborar planes de ordenamiento territorial, delimitar áreas a proteger de la expansión de la mancha urbana, definir densidades edificatorias sostenibles social y económicamente, gestionar la accesibilidad y movilidad, entre otras políticas de uso de suelo.
El caso del AMBA
El AMBA está compuesta territorialmente por 41 distritos, Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 40 municipios pertenecientes a la Provincia de Buenos Aires. Según el último censo nacional (año 2010), el 37% de la población nacional habita en esta área, lo que equivale a 14.839.026 personas, de las cuales 2.890.151 viven en la CABA. Como indicamos anteriormente, la densidad poblacional es de 1.297,8 hab/km2, aunque cabe mencionar que supera los 14.000 hab/km2 en el distrito central, como primer rasgo heterogéneo entre jurisdicciones.
En términos de infraestructura de servicios básicos, siguiendo con datos del último censo, solamente 15 distritos aseguran el acceso a la red pública de agua a más del 90% de sus hogares. Otros 14 distritos no alcanzan a brindar este servicio a la mitad de ellos.
La situación respecto al acceso a la red cloacal es más grave. Sólo dos de los distritos garantizan este servicio a más del 90% de sus hogares, mientras que veintiocho no llegan siquiera a la mitad. En el total del área metropolitana sólo poco más de la mitad de los hogares (56,7%) cuentan con servicio cloacal.
En la gestión de uso de suelo, no existe en la actualidad una autoridad oficial de alcance metropolitano. Iniciativas como COCAMBA (Comisión Consultiva del Área Metropolitana de Buenos Aires) propuesta por el Ministerio del Interior en 2016, aún no han logrado concretar una autoridad de competencia metropolitana.
No obstante, específicamente en políticas de uso de suelo, existen leyes y planes que rigen esta cuestión en las distintas escalas de gobierno. A nivel nacional, la Política de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Argentina (2016)[11] tiene por objetivo orientar las decisiones sectoriales con impacto territorial en acciones globales más eficientes. Establece 3 componentes básicos para lograr estos objetivos[12]:
– Plan Estratégico territorial: última versión 2018[13]
– Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el Desarrollo y el Ordenamiento Territorial.
– Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento del Territorio: pendiente (anteproyecto 2019)[14]
En una escala regional menor, la Provincia de Buenos Aires cuenta con el Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo (1977)[15] y, más reciente, en 2006 y revisados en 2016, se redactaron los Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires[16], de la mano de la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda, de la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial, con la participación del Gobierno Nacional, de los gobiernos locales (CABA y municipios de la provincia), la FADU y la Fundación Metropolitana. El objetivo de este trabajo fue prever y evaluar prácticas hacia objetivos comunes de los distritos intervinientes.
En la escala local, se han elaborado una variada cantidad de planes, lineamientos y códigos urbanos que, aunque se restrinjan a los límites geográficos de cada distrito, cualquier nueva normativa metropolitana debería analizar y/o considerar.
CABA elaboró el Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060 (2011) que además de establecer los objetivos territoriales, presenta indicadores urbanos necesarios a tener en cuenta para los proyectos futuros. Más recientemente, entre otros planes, podemos mencionar el Plan Estratégico Participativo Buenos Aires 2035 (2018)[17].
Por su lado, entre los municipios bonaerenses que integran el AMBA, 21 de ellos cuentan con códigos de Planeamiento Territorial y/o Plan de Desarrollo Urbano[18].
Conclusión
La variedad de realidades y condiciones en las áreas metropolitanas de Latinoamérica dificultan el estudio y comparación entre ellas de experiencias en la gestión de usos de suelo, ya que los factores que guían y ayudan a determinar este tipo de políticas (superficie total ocupada, rasgos de la población, hábitat e infraestructura) son muy heterogéneos entre metrópolis e internamente entre los distritos que las componen.
La pregunta es: ¿cuándo y cómo se concretarán políticas metropolitanas de uso de suelo, que garanticen el estudio y conocimiento de las necesidades que atraviesan a todos los distritos y, a su vez, promuevan soluciones y respuestas eficientes para la región?
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[1] Estado Global de las Metrópolis 2020 – Folleto de Datos Poblacionales | UN-Habitat, pág. 4.
[2] Estado Global de las Metrópolis 2020 – Folleto de Datos Poblacionales | UN-Habitat, pág. 3.
[3] UN-Habitat (2020) from UN DESA, Population Division (2018). Disponible en: GSM_GlobalDatabaseOfMetropolises2020_15052020.xls – Google Drive
[4] Lanfranchi, G. y Bidart, M. (mayo de 2016). Gobernanza Metropolitana en América Latina y el Caribe. Documento de Trabajo N°151. Buenos Aires: CIPPEC. Disponible en *1069.pdf (cippec.org)
[5] UN-Habitat (2020) from UN DESA, Population Division (2018). Disponible en: GSM_GlobalDatabaseOfMetropolises2020_15052020.xls – Google Drive
[6] UN-Habitat (2020) from UN DESA, Population Division (2018). Disponible en: GSM_GlobalDatabaseOfMetropolises2020_15052020.xls – Google Drive
[7] Corresponden a distintos años.
[8] No se pudo evaluar en Hacinamiento en los casos de La Paz, Santiago de Chile, Bogotá, Valle de Aburrá, Montevideo, Valle de México por no encontrarse datos específicos del área metropolitana.
[9] En estos grupos no se incluyó Valle de México por no contar con datos exclusivos de su metrópolis.
[10] Lanfranchi, G. y Bidart, M. (mayo de 2016). Gobernanza Metropolitana en América Latina y el Caribe. Documento de Trabajo N°151. Buenos Aires: CIPPEC. Disponible en *1069.pdf (cippec.org), pág 29.
[11] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe [en línea] https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/marcos-regulatorios/politica-nacional-de-desarrollo-y-ordenamiento-territorial-de-argentina
[12] https://www.mininterior.gov.ar/planificacion/pdf/Politica-Nacional-de-Desarrollo-y-Ordenamiento-Territorial.pdf, pág. 26.
[13] https://www.argentina.gob.ar/obras-publicas/secretaria/plan-estrategico-territorial
[14] https://www.argentina.gob.ar/obras-publicas/cofeplan/documentos-institucionales
[15] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe [en línea] https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/marcos-regulatorios/decreto-ley-891277-de-ordenamiento-territorial-y-uso-del-suelo-de-argentina
[16] http://www.mosp.gba.gov.ar/sitios/urbanoter/planurbana/Lineamientos_RMBA.pdf
[17] https://www.buenosaires.gob.ar/noticias/plan-estrategico-participativo-buenos-aires-2035-pep-ba-2035
[18] https://www.argentina.gob.ar/interior/secretaria-de-planificacion-territorial-y-coordinacion-de-obra-publica/planes-locales/buenosaires
