(Por Deleandra Ospinato) El desarrollo de los gobiernos locales es una pieza fundamental a la hora de replantearnos la transformación de nuestro país con miras a la integración de todas las regiones, al crecimiento equitativo y a la inclusión social. En tal sentido se vuelven prioritarias políticas públicas que garanticen la articulación entre las acciones nacionales, provinciales y municipales en pos del fortalecimiento federal. Dentro de este esquema, son numerosos los programas que se impulsan desde el Ministerio del Interior de la Nación que tienen por fin promover la vinculación entre los distintos niveles de gobierno. Específicamente, la Unidad Ejecutora Central (UEC) a través del Ministerio del Interior y Transporte de la Nación, es la encargada de implementar programas de desarrollo solventados a través de distintos organismos financieros internacionales. Una de estas iniciativas es el denominado Programa de Desarrollo de las Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI) que, en pleno proceso, se concibe como una herramienta de gestión estratégica para el crecimiento coordinado y la proyección de las urbes locales.
Un Programa en plena ejecución
El Ministerio del Interior y Transporte de la Nación lleva adelante numerosos programas de desarrollo que tienen por objeto apuntalar el crecimiento de las metrópolis locales a los fines prácticos de potenciar y elevar sus capacidades, contribuyendo al crecimiento económico y al bienestar común. En este contexto, tiene relevancia la implementación del Programa Integral de Desarrollo de las Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI), que fue posible gracias a la aprobación de un préstamo a 25 años, por un total de US$ 40 millones, otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Lo novedoso del DAMI radica principalmente en su misión de favorecer, a partir de la realización de acciones concretas, el funcionamiento de los servicios en las Áreas Metropolitanas del Interior (AMI) con la intención de mejorar la calidad de vida de sus habitantes y la competitividad de sus economías urbanas, así como también, diseñar y poner en funcionamiento modalidades innovadoras de gestión para la ejecución de proyectos y la prestación de servicios, cuyo desempeño eficiente requiera de la concurrencia de dos o más jurisdicciones territoriales (gobierno nacional-provincial-municipal). Por citar un ejemplo, la disposición final de los residuos sólidos urbanos requiere para su desarrollo de la coordinación de más de un municipio; al menos, en principio, en lo referente a la gestión de su traslado, si se pretende lograr un tratamiento eficiente y ambientalmente adecuado.
Así es como, para llevar adelante los fines propuestos, se promueve el fortalecimiento institucional, el diseño y la implantación de esquemas multi-jurisdiccionales de gestión por medio de la financiación de todas aquellas inversiones necesarias en infraestructura, equipos y bienes.
La iniciativa se sustenta en tres pilares fundamentales, siendo el primero el fortalecimiento de la gobernabilidad a través de la creación de espacios de debate en donde puedan identificarse y analizarse los problemas metropolitanos. El segundo lugar lo ocupa la gestión. En tal sentido, el Programa apoya los procesos de desarrollo institucional con miras a la consolidación de las capacidades de gestión tanto provinciales como municipales. En tercer, y último lugar, figuran las inversiones demostrativas. Por medio del Programa, se trata de encontrar la solución a aquellos problemas que requieren de la acción coordinada de dos o más jurisdicciones territoriales. La iniciativa prevé la elaboración de diagnósticos que permitan construir “Agendas de Prioridades Metropolitanas”.
Argentina, uno de los países más urbanizados de América Latina
Un informe elaborado por ONU- Hábitat dice que en 2010 más del 90% de los 40 millones de argentinos vivían en localidades de más de 2.000 habitantes. Asimismo, la Argentina cuenta con un total de 17 áreas metropolitanas, entre las que se destaca el conurbano de Buenos Aires que, con 13 millones de habitantes, es una de las 10 ciudades más grandes del mundo. Existen, también, grandes áreas metropolitanas en algunas provincias originadas en la expansión del área urbanizada sobre los municipios circundantes; entre otras Córdoba, Mendoza, Rosario y Tucumán. Estas aglomeraciones, junto a Buenos Aires, concentran el 50% de la población urbana del país. Como dato interesante no hay que dejar de mencionar que la urbanización en nuestro país se caracteriza por una creciente fragmentación socio territorial que configura ciudades, en la que los extremos de la estructura de ingresos se polarizan cada vez más, generándose como consecuencia una segregación residencial acompañada de la inequidad en la provisión de los servicios básicos como los de saneamiento, salud, transporte y educación y socavando aún más la desigualdad socio territorial. Debido a esto, tanto la prestación de los servicios como la orientación al desarrollo urbano, no pueden abordarse en forma independiente por cada jurisdicción sino que, por el contrario, precisan soluciones que abarquen todo el territorio en miras de la promoción de la aglomeración en su conjunto.
En nuestro país existen tres tipos de áreas metropolitanas. Las surgidas de la expansión de una ciudad sobre los municipios adyacentes, las que nacen del crecimiento de varias ciudades cercanas dentro de una provincia y las que se extienden sobre el territorio de dos provincias o sobre países vecinos.
Teniendo en cuenta que el marco legal vigente en la mayoría de las provincias de la Argentina no contempla la existencia de entidades formales responsables que coordinen la acción de municipios vecinos, se torna imprescindible la actuación de esferas superiores de gobierno que aseguren la planificación territorial y la ejecución de proyectos inter-municipales y/o inter-provinciales que abarquen a un mismo aglomerado urbano. Ante la carencia de un marco legal de gobernabilidad metropolitana, se vuelve un desafío la consolidación de modelos de gestión.
El DAMI desde adentro
La licenciada Nélida Reynal coordina el programa DAMI a nivel nacional. Consultada sobre su surgimiento explicó que “el contrato de préstamo que dio origen al Programa se firmó en diciembre de 2011” mientras que “en el año 2012 la Unidad se abocó a darlo a conocer y a sensibilizar a las distintas provincias sobre las cuestiones metropolitanas” comenzando a trabajar desde ese momento con todas las que manifestaron su intención de participar.
“En las provincias de Salta, Tucumán, Mendoza y Neuquén se avanzó en un alto grado en la etapa previa de preparación de los documentos, necesarios para incorporarse”. A su vez, “Mendoza, Tucumán y Salta avanzaron también en relación al desarrollo del componente uno que tiene como objetivo primario la construcción
de una agenda metropolitana de carácter netamente participativo”. Para confeccionar la mencionada agenda se realizaron talleres en las provincias en los que participaron intendentes y funcionarios municipales. “Básicamente, lo que se hizo fue caracterizar las áreas según la percepción y visión que se tiene de las mismas, identificar los problemas, priorizar aquellos que requieren de una solución más inmediata e identificar las propuestas y los proyectos para solucionarlos, junto a los actores que intervendrían en esas posibles soluciones”. Reynal explicó que no hubo casos de distritos que se opusieran a la iniciativa, aunque si se notaron diferencias en algunas provincias para conformar los grupos de trabajo debido principalmente a tener que aunar voluntades muchas veces con “intereses contrapuestos”. Según Reynal, Salta es la provincia más avanzada, en el sentido de que ya cuenta con el Plan de Ejecución Metropolitano en donde consta un listado de proyectos a ejecutar, restando simplemente la realización de un taller de cierre de la agenda. “A partir de la firma del Convenio Marco de Adhesión al Programa la provincia ya estaría en condiciones que recibir los recursos financieros para la ejecución”.
Si bien todas las provincias fueron convocadas a participar, según los montos que se manejan se prevé estar trabajando con cuatro o cinco áreas metropolitanas. El préstamo cierra en diciembre de 2016, y hasta fines del 2014 se podrán seguir sumando las adhesiones.
Al ser consultada sobre las expectativas que se tienen del Programa a futuro, si bien Reynal expresó que “el objeto principal es contribuir a la gobernabilidad, avanzando hacia un camino en donde se encuentre una institución metropolitana” también reconoce que es “un camino largo por recorrer”, más teniendo en cuenta que en muchos casos no existe la experiencia previa de trabajo en conjunto o coordinado entre provincias y municipios. “Se espera dejar instalada la necesidad de construir una entidad metropolitana, con la consecuente interrelación para planificar, proyectar y buscar financiamiento avanzando en el proceso de construir una gobernabilidad conjunta realizando prácticas que permitan y fortalezcan el ejercicio de la asociación para la gestión”.
Los déficits metropolitanos
Según datos del Programa, los problemas que deben enfrentar las distintas áreas metropolitanas se concentran principalmente en tres grandes dimensiones. Por un lado, los relativos a la falta o debilidad de los instrumentos de planificación territorial que incluyan una visión estratégica de la ciudad en el contexto de la economía global, regional y nacional, y que sirvan para ordenar las inversiones de tipo sectorial (transporte, territorio, y vivienda). Por otro lado, la ausencia de fuentes de financiamiento para la inversión en proyectos específicos de desarrollo integral urbano, transporte, sistemas viales, saneamiento básico, gestión de desechos sólidos, gestión ambiental y otros de naturaleza regional. Por último, la falta de instituciones adecuadas con capacidad para tratar cuestiones de interés común en materia de finanzas: gestión de servicios administrativos, de servicios básicos y medio ambientales.
Luciano Pugliese es especialista en la materia y miembro integrante del Consejo Académico de la Fundación Metropolitana, tras ser consultado sobre las problemáticas 
metropolitanas afirmó que “es evidente que los municipios tienen límites formales que complican la resolución de problemas que son supralocales. Pero también la fragmentación de competencias de los gobiernos provinciales o el nacional lleva a abordajes puramente sectoriales de problemas que debieran tener una consideración integral. Así es que cuestiones cruciales como la de los residuos, el transporte, el manejo de cuencas hidrográficas, el manejo de los grandes espacios libres de valor ambiental, el desarrollo productivo, la salud, la seguridad, o la gestión de riesgos de catástrofes, en las cuales existen competencias concurrentes de los niveles locales y supralocales, sólo pueden ser gestionadas en base a estrategias regionales”.
Según Pugliese, a lo antedicho se le suma otra cuestión: “el hecho de que ese gran espacio metropolitano no es de ninguna manera homogéneo, ni en su forma física ni en los procesos sociales que se despliegan en él. Más bien es un espacio estructuralmente heterogéneo que en nuestro país viene manifestando fuertes tendencias a la polarización, la diferenciación y la segregación socio-espaciales. Por lo tanto ya no sólo está en juego la necesidad de coordinar voluntades en pos de objetivos regionales, sino la forma de moderar las asimetrías territoriales mediante la redistribución de recursos económicos y de poder”.
“Otro punto relevante se refiere al evidente desacople entre la gestión de las grandes infraestructuras y la regulación del uso del suelo de propiedad privada. Se trata de dos funciones que en nuestro país están claramente asignadas, las primeras a las provincias y la Nación, y las segundas a los municipios. Los órganos provinciales o nacionales actúan en general en base a un abordaje sectorial y cuentan con presupuestos relevantes. Sus intervenciones definen fuertemente el territorio, generan nuevas áreas de atracción e inciden en la valorización del suelo. Los municipios van detrás de los hechos generando precarios instrumentos regulatorios meramente indicativos, que no pueden evitar las tendencias hacia una apropiación desigual de las áreas centrales o mejor servidas. Queda, entonces, poco espacio para una planificación y gestión territorial ambiental con herramientas actualizadas, que persiga mayor equilibrio y equidad social en el acceso a los bienes y servicios urbanos”.
De este modo, según Pugliese “la cuestión metropolitana pone en tela de juicio el proceso de pérdida de poder y capacidades de los municipios que se viene verificando en las últimas décadas, mientras aumentan los niveles de demanda que reciben en un sinnúmero de aspectos”. Para el arquitecto, “Programas como el DAMI permiten hacer más visible un asunto hasta ahora poco presente en la agenda pública en Argentina”.
Las condiciones para pertenecer
Del Programa pueden formar parte todas aquellas áreas urbanizadas cuya extensión territorial sobrepase los límites jurisdiccionales de un municipio o que integren actuaciones en dos provincias y que en conjunto tengan más de 100.000 habitantes. Más allá de esto, las provincias, para poder participar, deben cumplir con dos criterios básicos, canalizados a través de la Unidad Ejecutora Provincial (UEP). El primero de ellos es la demostración de que poseen capacidad legal, institucional y presupuestaria para la ejecución de las actividades previstas por el programa. El segundo criterio es la suscripción de un Convenio Marco de Adhesión (CMA) que incluye el compromiso en la elaboración de un Plan de Ejecución Metropolitano (PEM).
El DAMI en las provincias. Los avances en Salta
Desde hace tiempo Salta realiza acciones concretas referidas a la implementación del DAMI en su territorio. La Subsecretaría de Financiamiento provincial es la encargada de gestionar el Programa que tiene como ejes principales la mejora en la disposición final de residuos sólidos urbanos y el transporte público, así como también, la elaboración de un Plan Estratégico Territorial para los 8 municipios que componen el área metropolitana: Capital, Campo Quijano, Rosario de Lerma, Cerrillos, La Merced, San Lorenzo, La Caldera y Vaqueros.
Hasta la fecha la Provincia ha llevado a cabo cuatro de los cinco talleres previstos para la construcción de la Agenda Metropolitana en vísperas de la planificación de soluciones fácticas a corto, mediano y largo plazo que brinden respuesta a las problemáticas actuales. Durante los primeros talleres que se realizaron, los participantes elaboraron un diagnóstico general en torno a la situación provincial relacionada con el suministro de los servicios públicos; las necesidades de diseñar sistemas de organización territorial; el planeamiento urbano en todo el territorio provincial; los campos ambientales vinculadas con la contaminación; la eliminación de residuos; la seguridad vial y la elaboración de una planificación hídrica para toda el área metropolitana. Se establecieron espacios de identificación y análisis de la situación estructural, social, financiera, cultural e institucional de cada uno de los municipios. Además, se definieron los puntos a priorizar en la agenda de trabajo y sus perspectivas.
A mediados de abril de este año, funcionarios de la provincia recibieron la visita de la Jefa de los Proyectos de Desarrollo de Gestión Municipal y Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior del BID, Francisca Rojas, junto a coordinadores del programa del Ministerio del Interior y Transporte de Nación, quienes evaluaron los avances en la ejecución. En la ocasión, Rojas expresó estar “sorprendida gratamente por el trabajo coordinado que se realiza en las diferentes áreas que se entrecruzan para lograr los objetivos planteados por el Programa” y además afirmó que “se debe seguir trabajando de esta manera para llegar a buen puerto”. Felicitó, asimismo, a las autoridades provinciales y a su equipo de técnicos especialistas que llevan adelante diariamente el trabajo.
Si bien la Provincia tiene varios proyectos en agenda, uno de los más importantes es el Plan de Recuperación y Saneamiento del río Arenales, ubicado en la capital. La Secretaría de Recursos Hídricos del Ministerio de Ambiente y Producción Sustentable salteña se encuentra a cargo de la planificación en la ejecución de las obras de encauzamiento, consolidación de márgenes, obra de red cloacal y saneamiento básico. En el marco de las acciones que se vienen desarrollando se ejecutaron 24 bocas de registro, 144 conexiones domiciliarias y 1.742 metros de cañerías. Las obras que restan incluyen el cruce de cañerías bajo el lecho del río y la estación de bombeo. Todas estas tareas tienen por fin la prevención de las inundaciones y los desbordes tan temidos por sus consecuencias en la población así como, también, una mejora en las condiciones sanitarias.
La agenda del Gran Mendoza
La provincia de Mendoza también se encuentra trabajando en la definición de su Agenda Metropolitana. En diciembre del año pasado realizó su segundo taller, en el que participaron intendentes, funcionarios municipales, autoridades provinciales y referentes de la sociedad civil. A diferencia de Salta, los talleres realizados abordaron tres ejes temáticos: ordenamiento territorial para al área metropolitana, residuos sólidos urbanos y fortalecimiento del sistema integral de seguridad ciudadana.
En ocasión de las Primeras Jornadas de Políticas Públicas para la Gestión Metropolitana que se llevaron a cabo en la provincia, el gobernador Francisco Pérez expresó que “la planificación territorial es el gran reclamo de la sociedad’‘ señalando la necesidad de definir una estrategia al respecto para los próximos 20 y 50 años. Con la implementación del DAMI, la provincia busca dar un fuerte impulso al desarrollo integral en el marco de la aplicación de la Ley 8.051, en relación a la ejecución del artículo 7º, de los planes de ordenamiento territorial. Participan de la iniciativa instituciones como la Secretaría de Transporte, la Dirección Provincial de Hidráulica y el Centro Regional de Desarrollos Tecnológicos (CEDERETEC) de la UTN, integrando temáticas de fuerte impacto en los requerimientos metropolitanos como son el transporte, los riesgos sísmicos y aluvionales.
Sobre la cuestión de la seguridad ciudadana, se prevé la capacitación de los funcionarios de las áreas de seguridad municipales, la formación de un Consejo Intermunicipal Metropolitano de Seguridad Ciudadana, la organización de prácticas asociativas y una agenda estratégica, que tiene previsto la adquisición de numerosas videocámaras para ampliar el sistema con que cuenta la Provincia actualmente.
El ministro de Seguridad de la provincia, Carlos Aranda, lleva adelante las negociaciones siendo los departamentos de la Capital, Guaymallén, Godoy Cruz, Las Heras, Lujan y Maipú los beneficiarios de las medidas. Se estima que la Provincia recibirá alrededor de unos US$8 millones.
Neuquén: la inclusión del proyecto GIRSU
Desde el 2009 Neuquén cuenta con un Programa de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU) que abarca a los municipios de la región de los Valles y la Confluencia (Neuquén- Río Negro) que fue creado para preservar la salud de la población y la sustentabilidad de la oferta ambiental. La Agencia para la Promoción y el Desarrollo de Inversiones de Neuquén (ADI-NQN) es la encargada de su ejecución.
Para su funcionamiento, el GIRSU requiere de un equipamiento especial en tanto debe suministrar, a los municipios afectados, camiones recolectores y contenedores que permitan un transporte adecuado de los residuos hacia las plantas de tratamiento. Es por ello que solicitó, a través de la Unidad Provincial de Enlace y Ejecución de Proyectos con Financiamiento Externo (UPEFE), su inclusión en el DAMI.
Tras ser consultada, la Ing. María del Carmen Sambrin, Directora del Proyecto, comentó que “actualmente la Provincia se encuentra en la etapa de preparación de la documentación necesaria para acceder a los presupuestos que otorga el DAMI para proyectos de este tipo, orientados a las infraestructuras de los municipios en cuanto al equipamiento – camiones recolectores y contenedores de residuos – además de los presupuestos destinados a la remediación de los pasivos ambientales existentes en las distintas ciudades”.
Si bien por ahora la solicitud se encuentra en espera, es concebida por sus interesados como vital porque conlleva acciones de incidencia directa sobre la comunidad. Entre sus actividades se destacan la mejora en la gestión de los residuos sólidos en toda el área de influencia del proyecto, reduciendo los actuales niveles de contaminación en suelo, aire y agua; la aplicación de nuevas tecnologías disponibles; la minimización del impacto ambiental sobre los recursos naturales, tales como el suelo, el agua y la atmósfera; la mejora de los aspectos urbanos, productivos y turísticos de la provincia; la promoción del direccionamiento de flujos de inversión internacional y nacional orientados a mitigar los efectos del cambio climático global; la incorporación a la oferta formal de trabajo a las personas actualmente dedicadas a tareas de “cirujeo” y el fortalecimiento de la integración de los municipios de las provincias de Neuquén y Río Negro.
