Por Pedro Capossiello – Un problema prioritario a resolver por las grandes ciudades del Siglo XXI es el de los residuos. Un punto a favor al respecto y que ha colaborado en la atención que merece el tema es la emergencia en las últimas décadas de la cuestión ambiental. El ambientalismo, como gran movimiento a nivel global, también se ve reflejado en nuestro país a través diversos actores que vienen poniendo el tema en agenda e impulsando demandas locales.
Distintas ciudades del país y el AMBA, nuestra región de interés en particular, tienen en la cuestión ambiental en general y en la respectiva a los residuos sólidos urbanos (RSU) un tema a trabajar no sólo en materia de políticas públicas sino en la sociedad toda. La problemática nos atraviesa a todos y todas: empresas, sociedad civil, Estado y comunidades. Frente a ello, el problema de los RSU puede convertirse en una vía de entrada para la toma de conciencia de otras cuestiones ambientales.
Yendo un poco más allá vale decir el ambiente y “algo más” [1] ya que este implica directamente cuestiones sociales, políticas, económicas y culturales. Desde el punto de vista urbano es ineludible comprender las ciudades de forma “ecosistémica” para un abordaje integral del problema de los residuos. Dicho de otro modo, para afrontar sus problemas derivados – problemas de salud, contaminación, habitacionales – nos debemos miradas y respuestas transversales.
El país y la región metropolitana en deuda
En Argentina es bajo el porcentaje de residuos que se recicla. A nivel nacional sólo entre un 3 y 6% de los desechos son recuperados para reinsertarlos nuevamente en el circuito productivo, según datos del Círculo de Políticas Ambientales (CPA) [2]. Además, entre un 50% y 70% de los municipios pequeños y medianos no tienen disposición final adecuada para los RSU. A nivel nacional, existen 5000 basurales a cielo a abierto que duplican en cantidad a los gobiernos locales del país. Esta, entre otras razones, da cuenta – como sostiene el Secretario de Monitoreo Ambiental de la Nación, Sergio Federovisky – de la necesidad de una Política Federal de residuos. Cuestión que tampoco puede desatender la región: en el AMBA se genera el 40% de los residuos del país, el equivalente a 17.000 toneladas por día [3].
A lo largo de la historia han existido diversas formas de tratar el problema de los residuos acorde a distintas épocas. Semmartin, et al distinguen 5 períodos para la CABA en los últimos 200 años: 1. Dispersión en sitios diversos relativamente ocultos (1810-1860). 2. Quema centralizada (1861-1920). 3. Incineración en plantas o usinas (1921-1978). 4. Relleno sanitario (1979-1989). 5. Manejo racional (1990-presente).
La etapa actual en comparación con las anteriores ha ido visibilizando los límites del modelo lineal, agotamiento de recursos y descarte. En la descripción histórica, las autoras destacan que la cantidad de residuos generada guarda una relación estrecha con la actividad económica y los hábitos de consumo [4]. De lo desechado obtenemos toda una definición del sistema: cómo producimos (y extraemos recursos), cómo distintas capas y sectores de la sociedad acceden desigualmente a esos bienes, cómo consumimos, lo que va al tacho, y lo que se hace con lo descartado. ¿Qué tiramos cuando tiramos? ¿Quién lo junta? ¿A dónde va a parar? ¿Se trata? ¿Cómo?
Con la aglomeración urbana también aumenta la concentración y el volumen de residuos generados. Historicamente, hubo distintas zonas a donde fueron a parar los desechos, zonas donde se manifiesta un desigual acceso a la ciudad, con algunos lugares donde hay mayor consumo y desperdicio, y otros donde existe mayor riesgo sanitario. Puesto de otro modo, la degradación ambiental sufrida por los sectores más vulnerables está vinculada, en varias ocasiones, al emplazamiento de basurales aledaños, consecuencia de una distribución desigual de riesgos y daños ambientales en el territorio.
Distinta literatura sobre el tema señala que los avances en materia legislativa han acompañado y motivado distintos procesos de implementación del manejo de residuos y han tendido al reconocimiento y formalización del trabajo de los recuperadores urbanos. A nivel nacional la reforma constitucional de 1994 fue el inicio de un cuerpo normativo, seguida por la Ley General del Ambiente en 2002 y la Ley de Residuos Domiciliarios en 2004. A su vez, estas fueron complementadas por ordenanzas locales y en los casos de CABA y PBA, con las leyes N° 1854 de Basura Cero (CABA, 2005) y la N° 13592 de Gestión integral de los residuos sólidos urbanos en la Provincia (2006). A nivel metropolitano, la creación de CEAMSE en 1977 implicó una regionalización de la disposición final en rellenos sanitarios [5].
A pesar de los avances, legales y de gestión, aún se mantienen distintos modelos en el manejo de los RSU. Tal como lo plantean D’hers y Shammah, aún coexiste el paradigma higienista (invisibilización del residuo) en tensión con perspectivas sustentables que abogan por la reducción y minimización de los residuos. Entre pros y contras, avances y retrocesos, sostienen que “no hay una disminución relevante del volumen de residuos dispuestos y persisten basurales, ello a pesar de la formalización creciente de los recuperadores”. Por otro lado, las autoras destacan que los mecanismos legislativos han introducido distintos efectos, generando a escala local una mayor presión sobre los recursos municipales: “La delegación de funciones en los municipios no estuvo acompañada por la transferencia de recursos”.
Desafíos a escala local y regional
Si bien hay consenso mayoritario sobre el paradigma de la gestión integral y la necesidad de virar hacia esquemas circulares de producción y consumo, el escenario marca un estado de transición, heterogéneo, con distintas realidades y obstáculos a sortear. Al momento de abordar el fenómeno metropolitano Lucía Canel resume una doble dimensión en la que se juega el problema de los RSU: una primera dimensión está vinculada a la implantación física, a la territorialidad del fenómeno; y una segunda se despliega en el plano político-institucional, en la arena de la construcción de acuerdos, sanción de leyes, articulación y gestión [6]. En el territorio metropolitano se superponen diversos niveles de Estado, que en el AMBA configuran un mapa de 43 gobiernos (Nación, Provincia y CABA + 40 municipios); además de actores públicos, privados y del tercer sector. En este sentido, la gestión obliga en primera instancia a buscar herramientas de cooperación y coordinación entre distintas jurisdicciones, administraciones e impulsar la participación de actores por fuera del Estado.
Siguiendo a Ricardo Gutiérrez, la GIRSU consiste en adoptar nuevos modelos que den sustento a políticas ambientales capaces de vincular desarrollo y protección ambiental [7]. El autor identifica dos factores particulares de la situación argentina que deben conducir el paso hacia el nuevo paradigma: la erradicación de basurales y la incorporación social de los recuperadores informales. La relevancia del asunto, por qué se instala socialmente y en las agendas de gobierno – menciona el autor –, responde en buena parte a la actividad de cartoneros o recuperadores urbanos, y otro tanto a las demandas de organizaciones sociales y comunidades.
Diversos estudios indican que el municipio se ubica como receptor de las demandas ambientales, por su potestad sobre los residuos, pero no sólo las recibe sino que también es generador de demandas. El rol clave en la responsabilidad de diseño e implementación de la gestión que tienen los gobiernos locales es complejizado por el hecho de que sus capacidades se ven excedidas. De este modo, afirman D´hers y Shammah, se convierten en demandantes de recursos económicos y tecnológicos. En esta sintonía, Gutiérrez nombra cuatro factores que inciden en la decisión municipal, se trata de aquellos incentivos político-electorales y motivaciones financieras que pueden favorecer o desalentar la aplicación del paradigma GIRSU: 1. Capacidades presupuestarias 2. Oportunidades de articulación interjurisdiccionales. 3. Peso de las demandas sociales 4. Coaliciones políticas pro-reforma.
Más allá de lo mencionado acerca de la CEAMSE y la regionalización de la disposición final en rellenos sanitarios, el manejo de RSU en el AMBA dista de ser el ideal. Tanto Canel como Lenadro Fernández de la UNGS destacan, dentro de las diferencias entre administraciones e infraestructuras, que la segmentación del ciclo de los RSU plantea serias dificultades a la gestión metropolitana. Siguiendo a Fernández, la gestión de los residuos en el AMBA afronta un obstáculo en materia de recolección, tramitada “puerta a puerta” por cada municipio, que trae costos logísticos sumados a los presupuestarios por el pago del canon para su posterior tratamiento. En cifras del CPA, esa gestión representa uno de los costos más importantes del presupuesto municipal: del 5 al 25% del presupuesto local. Otra característica del escenario metropolitano se da en la centralización de la disposición final en la periferia (rellenos sanitarios). Aquellos enterramientos que no cuenten con control sanitario, implican graves consecuencias en términos de contaminación del aire (liberación de gas metano) y del agua (liberación de sustancias que contaminan las napas y el agua utilizada por localidades aledañas). Al mismo tiempo, su capacidad es limitada y existe riesgo de colapso exigiendo cada vez más suelo disponible. Vale destacar que en tales situaciones de conflicto ambiental los daños no son percibidos dentro del distrito en donde esté emplazado el basural sino también en jurisdicciones próximas, reforzando la necesidad de coordinación regional.
Algunos datos que aporta Gutiérrez con respecto a la disposición de residuos en el AMBA marcan que un 86% de los residuos los recibe la planta Norte III de CEAMSE, ubicada en José León Suárez entre los partidos de San Martín, San Miguel y Tigre. Los otros dos rellenos sanitarios de la CEAMSE se encuentran en Ensenada y González Catán: el primero recibe residuos de Berisso, Brandsen, Ensenada, La Plata y un municipio por fuera del AMBA, Magdalena; el segundo recibe sólo de La Matanza. Menciona el autor que existen también cuatro rellenos inactivos, correspondientes a Villa Dominico (Avellaneda), Bancalari (Tigre), Norte I y Norte II (General San Martín), los cuales «han superado ampliamente su capacidad para operar en condiciones ambientalmente aceptables». Los restantes 8 municipios bonaerenses (cuya población corresponde a menos del 4% AMBA) disponen en basurales municipales carentes de control sanitario.
Al igual que con el resto de los ámbitos de la vida la pandemia ha impuesto límites y riesgos a la gestión de residuos. Leonardo Fernández, en base a datos del Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS), explica que disminuyó un 25% la disposición final debido a una menor generación de residuos domiciliarios y que se han tenido que adoptar protocolos sanitarios, en especial aquellos sectores vinculados a la recolección y para su tratamiento [8]. Y expone que la epidemia desatada ha provocado un agravamiento de los riesgos sanitarios, producto de la presión del sistema de salud sobre el circuito de los residuos que tiene que ver con los residuos patogénicos, desechos hospitalarios que han tenido un contacto potencial con microorganismos patogénicos. Este punto enfatiza la mirada habitacional y sanitaria del problema teniendo en cuenta peligros de contaminación y la falta de higiene.
Hacia un nuevo paradigma: ¿Cómo traccionar un modelo sustentable?
El panorama de transición deja en el análisis la pregunta por el potencial transformador de las políticas públicas, como menciona Gutiérrez, la distancia entre las buenas ideas y su operación, aquellas que ya se han puesto en camino y las que deberán implementarse. La gestión de residuos también requiere interpelar en mayor medida a actores empresarios y de la sociedad civil. El problema, retomando el concepto de superposición de niveles y actores, supone respuestas que comprometan acuerdos entre las distintas administraciones y hagan participar a la sociedad civil en búsqueda de consensos y de la atención que merecen los conflictos a nivel local.
A la par de los desafíos de gobernabilidad como la incorporación de los municipios en el armado metropolitano, dando respuesta a sus dificultades técnicas y recursos fiscales, distintos estudios y actores han destacado la importancia del factor cultural y la visibilización ciudadana del problema. Una respuesta viable se vincula a la educación ambiental y capacitaciones tanto en instituciones educativas como públicas. Aumentando la separación en origen, se podría reducir en mayor medida la tarea de reciclaje e ir generando conciencia para reducir el volumen de residuos dispuestos. Otro tanto podría hacerse en caso de dar sanción a una ley de envases, mutando la lógica de producción de envases desinteresada de la disposición final hacia una que estimule el uso de materia prima reciclable. La creación de valor en el residuo también hace lugar a la fuente de trabajo del sector de los recuperadores, además de minimizar impactos ambientales. Ello de la mano del reconocimiento del rol de las cooperativas de recicladores urbanos, junto a ingresos mínimos indispensables y en articulación con políticas ambientales.
Sintetizando, en el plano metropolitano se impone un esfuerzo regional que aborde el problema en su magnitud ecosistémica. Ello en un territorio asimétrico, poblado por diferentes actores con diferentes recursos, competencias, capacidades y, por ende, líneas de acción posibles. A la hora de pensar salidas, noción en boga de cara a la pospandemia, es esperable que vayan confluyendo miradas cada vez más integrales, cada vez más abarcativas: del territorio, de su población y demandas; dentro de los mundos públicos, privados y de las trayectorias de quienes gestionan y toman decisiones en distintos ámbitos.
Retomando algunos ejes trabajados en el Foro de sustentabilidad, higiene urbana y economía circular, organizado por la Fundación Metropolitana y el Centro de Estudios Metropolitanos, quedan abiertas las siguientes preguntas: ¿Cuáles son los cambios o desafíos pospandemia para encarar un modelo de gestión sostenible de los residuos sólidos urbanos? ¿Es posible armonizar la actual gestión de residuos sólidos urbanos con un modelo de gestión vinculado con la economía circular? ¿Cuáles son los dispositivos que deberían instrumentarse para dichos fines?
Referencias
[1] Azuela, Antonio y Musseta, Paula (2008). «Algo más que ambiente. Conflictos sociales en tres áreas naturales protegidas de México”; No. 70. México DF, pp. 13-40.
[2] Bilbao, Consuelo (2019): http://www.circulodepoliticasambientales.org/assets/pdf/Por-que-necesitamos-una-Ley-de-envases-posconsumo.pdf Informe del Círculo de Políticas Ambientales (CPA).
[3] Mesa, Pablo (2018). “Antecedentes y mirada prospectiva sobre la gestión de residuos sólidos urbanos”. En Pensando una Buenos Aires más igualitaria, coordinación general de Matías Barroetaveña.
[4] Semmartin, María, et. Al (2010). “Los residuos sólidos urbanos. Doscientos años de historia porteña”. Facultad de Agronomía UBA. https://www.agro.uba.ar/users/semmarti/RSU/Residuos%20Ciencia%20Hoy%202010.PDF
[5] D’hers, Victoria y Shammah, Cinthia (2015). “Políticas y prácticas en torno a la gestión de los RSU. Un estudio de cinco ciudades de Argentina”. En Recuperadores, residuos y mediaciones, compilado por Gabriela Vergara.
[6] Canel, Lucía (2010). “Instituciones metropolitanas y calidad de las políticas públicas: el caso de los residuos sólidos urbanos”. En La Gran Buenos Aires, rompecabezas metropolitano, compilador Cicioni, Antonio.
[7] Gutiérrez, Ricardo (2017). “¿Hacia un nuevo modelo? Avances en la gestión integral de residuos sólidos urbanos en la Región Metropolitana de Buenos Aires”. En La política del ambiente en América Latina (CLACSO – UNAM, 2017) coord. R. Gutiérrez y G. Günther.
[8] Fernández, Leonardo (2020). “La ecología en el Gran Buenos Aires en tiempos de pandemia”. En “Serie especial Covid 19. La gestión de la crisis en el Conurbano Bonaerense” (Universidad Nacional de General Sarmiento). http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar/wp-content/uploads/Fernandez.pdf
