La inversión pública en infraestructura suele considerarse un “motor de crecimiento”. Es que la construcción de infraestructura vial, energética, comunicaciones, agua potable, riego, drenaje, puertos, soluciones habitacionales, entre otras, facilita el crecimiento socioeconómico. Lo que no siempre se explicita es el tipo de crecimiento al que ese motor sirve.
Esto es así porque el destino que se le da a la inversión pública en infraestructura, así como la forma como se la realiza, inciden enormemente sobre la naturaleza que tendrá el desarrollo nacional y local. No debiera entonces sorprender que ciertas inversiones públicas en infraestructura puedan promover inclusión socioeconómica y otras no.
El destino de la inversión pública en infraestructura
La asignación de la inversión pública en infraestructura se decide considerando criterios económicos, tanto sectoriales como territoriales. Sin embargo, no siempre se explicita que cada opción de inversión tiene también diferentes implicaciones sociales y políticas y que, de manera abierta o encubierta, estas dimensiones también pesan fuerte al decidir la inversión pública. Es que cada tipo de destino favorece a diferentes actores. Así, por ejemplo, una obra vial puede favorecer a toda una comunidad o, según sea su traza, sólo a ciertos productores o usuarios: muy distinto sería el impacto en cuanto a inclusión si los beneficiados por la inversión en infraestructura vial fuesen mayormente grandes productores y vecinos de altos ingresos o, por el contrario, si también incluyesen un número significativo de pequeños productores y de familias de bajos ingresos.
De igual modo, compiten entre sí varios posibles destinos sectoriales, cada uno con diferente impacto sobre la inclusión socioeconómica. Una inversión pública en un determinado sector compite con las necesidades insatisfechas de los otros sectores ya que el apoyo público está siempre sujeto a una restricción presupuestaria. Si bien los intereses del conjunto social debieran guiar el destino de la inversión pública, lo cierto es que no existe una asignación ideal y universal de esa inversión sino que la misma estará en función de una diversidad de circunstancias, incluyendo la fase de desarrollo en que el país se encuentre, los objetivos que se persiguen y la prioridad asignada a los esfuerzos de inclusión, la correlación de fuerzas políticas que predomine, la concepción acerca de cómo gestionar desarrollo, la disponibilidad de recursos y las múltiples demandas que convergen sobre el presupuesto del gobierno nacional y de los gobiernos locales.
Respecto a la asignación territorial de la inversión pública en infraestructura pasa algo parecido. Aún cuando los efectos benéficos de cualquier inversión en infraestructura pudieran irradiarse más allá del territorio en la cual se la ejecuta, su impacto favorece diferencialmente a determinadas economías regionales, dentro de ellas tal vez a algunos actores más que a otros y, en consecuencia, a diferentes gobiernos y políticos locales.
Más allá de los ejemplos ofrecidos, queda señalado que el destino que se le asigne a la inversión pública en infraestructura incidirá en mayor o menor grado sobre el proceso de inclusión socioeconómica de diferentes segmentos de la población nacional y local.
La forma de materializar la inversión pública en infraestructura
Sin embargo, la capacidad de la inversión pública en infraestructura para promover inclusión socioeconómica no depende tan sólo de su asignación o destino sino también de la forma como esa inversión es materializada. Aquí asoman dos aspectos de la mayor importancia: (i) quiénes en definitiva ejecutan la inversión, y (ii) quiénes aprovechan los efectos multiplicadores que derivan de ella.
(i) Los ejecutores de la inversión pública en infraestructura suelen ser grandes empresas, a veces reunidas en consorcios cuando se trata de encarar obras de gran envergadura. Estas empresas reciben los contratos de obra y, al cumplimentarlos, generan empleos y obtienen beneficios que les permite seguir creciendo. Pareciera que no hay mucho más que agregar a este respecto y, sin embargo, no es así. Quien encomienda la obra pública, sea el gobierno nacional o los gobiernos locales, puede incidir para que el impacto sobre la inclusión socioeconómica de la inversión pública en infraestructura sea mayor o menor: dependerá del tipo de obra, de cómo se plantee la inversión y de los criterios de selección que se establezcan en los llamados a licitación. Así, por ejemplo, habrá algunas obras de infraestructura que podrán realizarse divididas en partes de modo que pequeñas y medianas empresas puedan concursar para obtener los contratos. Es el caso de programas de soluciones habitacionales que, de no dividirlos en partes, sólo podrían ser encarados por grandes empresas constructoras; por el contrario, si esos programas pudiesen ser estructurados en conjuntos de 50, 100 ó 200 soluciones habitacionales, se facilitaría una más amplia participación emprendedora.
En otros casos, como ocurre en la construcción de grandes represas, resulta difícil dividirla en partes aunque siempre hay modalidades para posibilitar la participación de emprendimientos pequeños y medianos, sea promoviendo su subcontratación a través de asignarle puntaje positivo a quienes se esfuercen en incluirlos, sea reservando ciertas obras complementarias para ser ejecutadas por pequeñas y medianas unidades.
(ii) Toda inversión pública en infraestructura genera efectos multiplicadores, algunos muy directos como son los empleos e ingresos derivados de las obras realizadas y otros potenciales asociados a las nuevas condiciones que crea la propia inversión pública. Respecto a esto último, quien encomienda la obra pública puede adoptar una actitud prescindente de modo que esa nueva potencialidad sea percibida y aprovechada por el mercado, es decir, por aquellos actores que tuviesen mejor visión, mayor acceso a la información pertinente o simplemente dispusiesen de los recursos y de la organización que fuese requerida. Sin embargo, esa actitud prescindente entraña un doble riesgo: por un lado, que nadie a nivel local aproveche las nuevas oportunidades con lo que se esterilizaría una buena parte de los efectos multiplicadores en la localidad de la inversión pública en infraestructura; por otro lado, como quienes hoy se encuentran en mejores condiciones para aprovechar las nuevas oportunidades no suelen ser los sectores rezagados y menos aún los excluidos de la actividad productiva formal, la ausencia de una intención compensatoria reforzaría la tendencia a la concentración.
En cambio, muy distinto sería el impacto si quienes encomiendan la inversión pública en infraestructura incluyesen en forma explícita dentro del diseño de la obra y de las licitaciones el objetivo de ayudar con la obra pública a las políticas de inclusión. En este caso el sector público necesitará adoptar una actitud más activa, calificando a sus equipos técnicos para que sepan incluir en cada licitación modalidades operacionales que faciliten que pequeñas y medianas empresas puedan aprovechar las oportunidades derivadas de los efectos multiplicadores de la obra pública. Una cosa es señalar en términos generales que esos efectos multiplicadores podrán darse y otra muy distinta sería no sólo identificar las oportunidades que se estima emergerán con la inversión pública, sino también sugerir cómo los pequeños productores podrían aprovecharlas. En este sentido quienes asignen inversión pública en infraestructura podrían contar, como parte del esfuerzo de programación de la inversión, con una unidad especializada para actuar como una suerte de desarrolladora de emprendimientos inclusivos[1]. Esta unidad analizaría los posibles efectos multiplicadores de cada inversión pública y, en función de ello, desarrollaría opciones para que pequeños productores hoy dispersos pudieran aprovechar las nuevas oportunidades articulándose en organizaciones económicas de porte medio a través de utilizar moderna ingeniería de negocios.
Catalizar no trabar
Esta dimensión de la inversión pública en infraestructura como promotora de inclusión socioeconómica debe ser bien trabajada para que efectivamente catalice la participación de pequeños y medianos emprendimientos sin trabar o demorar la ejecución misma de la obra pública. Flaco favor le haríamos a los esfuerzos de inclusión si terminásemos convirtiéndolos en nuevos obstáculos para un desarrollo nacional y local que necesita con urgencia de la inversión pública en infraestructura.
Toda innovación requiere determinación para encarar las dificultades y los riesgos que conllevan los cambios, así como creatividad para desarrollar efectivas soluciones. Esto es posible y deseable a pesar del doble desafío que significa, por un lado, enfrentar las resistencias de quienes vean sus privilegios afectados y, por otro, superar nuestra propia ignorancia, inercia, negligencia o ineptitud. Hay mucho para pensar, para crear, para experimentar y proponer en este campo.
El sector público, las organizaciones de la sociedad civil, la comunidad científica y tecnológica y lo más innovador del sector privado pueden converger para sustentar esta innovación con conocimiento de excelencia, en lugar de aquel residual o de descarte que suele dedicarse a los sectores más postergados de nuestras sociedades. Se trata, nada más y nada menos, que de mejorar la efectividad socioeconómica de la inversión pública en infraestructura.
Roberto Sansón Mizrahi,
Diciembre de 2010
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