Inversi贸n p煤blica en infraestructura que promueva inclusi贸n

tropezon_0La inversi贸n p煤blica en infraestructura suele considerarse un 鈥渕otor de crecimiento鈥. Es que la construcci贸n de infraestructura vial, energ茅tica, comunicaciones, agua potable, riego, drenaje, puertos, soluciones habitacionales, entre otras, facilita el crecimiento socioecon贸mico. Lo que no siempre se explicita es el tipo de crecimiento al que ese motor sirve.

Esto es as铆 porque el destino que se le da a la inversi贸n p煤blica en infraestructura, as铆 como la forma como se la realiza, inciden enormemente sobre la naturaleza que tendr谩 el desarrollo nacional y local. No debiera entonces sorprender que ciertas inversiones p煤blicas en infraestructura puedan promover inclusi贸n socioecon贸mica y otras no.

El destino de la inversi贸n p煤blica en infraestructura

La asignaci贸n de la inversi贸n p煤blica en infraestructura se decide considerando criterios econ贸micos, tanto sectoriales como territoriales. Sin embargo, no siempre se explicita que cada opci贸n de inversi贸n tiene tambi茅n diferentes implicaciones sociales y pol铆ticas y que, de manera abierta o encubierta, estas dimensiones tambi茅n pesan fuerte al decidir la inversi贸n p煤blica. Es que cada tipo de destino favorece a diferentes actores. As铆, por ejemplo, una obra vial puede favorecer a toda una comunidad o, seg煤n sea su traza, s贸lo a ciertos productores o usuarios: muy distinto ser铆a el impacto en cuanto a inclusi贸n si los beneficiados por la inversi贸n en infraestructura vial fuesen mayormente grandes productores y vecinos de altos ingresos o, por el contrario, si tambi茅n incluyesen un n煤mero significativo de peque帽os productores y de familias de bajos ingresos.

De igual modo, compiten entre s铆 varios posibles destinos sectoriales, cada uno con diferente impacto sobre la inclusi贸n socioecon贸mica. Una inversi贸n p煤blica en un determinado sector compite con las necesidades insatisfechas de los otros sectores ya que el apoyo p煤blico est谩 siempre sujeto a una restricci贸n presupuestaria. Si bien los intereses del conjunto social debieran guiar el destino de la inversi贸n p煤blica, lo cierto es que no existe una asignaci贸n ideal y universal de esa inversi贸n sino que la misma estar谩 en funci贸n de una diversidad de circunstancias, incluyendo la fase de desarrollo en que el pa铆s se encuentre, los objetivos que se persiguen y la prioridad asignada a los esfuerzos de inclusi贸n, la correlaci贸n de fuerzas pol铆ticas que predomine, la concepci贸n acerca de c贸mo gestionar desarrollo, la disponibilidad de recursos y las m煤ltiples demandas que convergen sobre el presupuesto del gobierno nacional y de los gobiernos locales.

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Respecto a la asignaci贸n territorial de la inversi贸n p煤blica en infraestructura pasa algo parecido. A煤n cuando los efectos ben茅ficos de cualquier inversi贸n en infraestructura pudieran irradiarse m谩s all谩 del territorio en la cual se la ejecuta, su impacto favorece diferencialmente a determinadas econom铆as regionales, dentro de ellas tal vez a algunos actores m谩s que a otros y, en consecuencia, a diferentes gobiernos y pol铆ticos locales.

M谩s all谩 de los ejemplos ofrecidos, queda se帽alado que el destino que se le asigne a la inversi贸n p煤blica en infraestructura incidir谩 en mayor o menor grado sobre el proceso de inclusi贸n socioecon贸mica de diferentes segmentos de la poblaci贸n nacional y local.

La forma de materializar la inversi贸n p煤blica en infraestructura

Sin embargo, la capacidad de la inversi贸n p煤blica en infraestructura para promover inclusi贸n socioecon贸mica no depende tan s贸lo de su asignaci贸n o destino sino tambi茅n de la forma como esa inversi贸n es materializada. Aqu铆 asoman dos aspectos de la mayor importancia: (i) qui茅nes en definitiva ejecutan la inversi贸n, y (ii) qui茅nes aprovechan los efectos multiplicadores que derivan de ella.

(i) Los ejecutores de la inversi贸n p煤blica en infraestructura suelen ser grandes empresas, a veces reunidas en consorcios cuando se trata de encarar obras de gran envergadura. Estas empresas reciben los contratos de obra y, al cumplimentarlos, generan empleos y obtienen beneficios que les permite seguir creciendo. Pareciera que no hay mucho m谩s que agregar a este respecto y, sin embargo, no es as铆. Quien encomienda la obra p煤blica, sea el gobierno nacional o los gobiernos locales, puede incidir para que el impacto sobre la inclusi贸n socioecon贸mica de la inversi贸n p煤blica en infraestructura sea mayor o menor: depender谩 del tipo de obra, de c贸mo se plantee la inversi贸n y de los criterios de selecci贸n que se establezcan en los llamados a licitaci贸n. As铆, por ejemplo, habr谩 algunas obras de infraestructura que podr谩n realizarse divididas en partes de modo que peque帽as y medianas empresas puedan concursar para obtener los contratos. Es el caso de programas de soluciones habitacionales que, de no dividirlos en partes, s贸lo podr铆an ser encarados por grandes empresas constructoras; por el contrario, si esos programas pudiesen ser estructurados en conjuntos de 50, 100 贸 200 soluciones habitacionales, se facilitar铆a una m谩s amplia participaci贸n emprendedora.

En otros casos, como ocurre en la construcci贸n de grandes represas, resulta dif铆cil dividirla en partes aunque siempre hay modalidades para posibilitar la participaci贸n de emprendimientos peque帽os y medianos, sea promoviendo su subcontrataci贸n a trav茅s de asignarle puntaje positivo a quienes se esfuercen en incluirlos, sea reservando ciertas obras complementarias para ser ejecutadas por peque帽as y medianas unidades.

(ii) Toda inversi贸n p煤blica en infraestructura genera efectos multiplicadores, algunos muy directos como son los empleos e ingresos derivados de las obras realizadas y otros potenciales asociados a las nuevas condiciones que crea la propia inversi贸n p煤blica. Respecto a esto 煤ltimo, quien encomienda la obra p煤blica puede adoptar una actitud prescindente de modo que esa nueva potencialidad sea percibida y aprovechada por el mercado, es decir, por aquellos actores que tuviesen mejor visi贸n, mayor acceso a la informaci贸n pertinente o simplemente dispusiesen de los recursos y de la organizaci贸n que fuese requerida. Sin embargo, esa actitud prescindente entra帽a un doble riesgo: por un lado, que nadie a nivel local aproveche las nuevas oportunidades con lo que se esterilizar铆a una buena parte de los efectos multiplicadores en la localidad de la inversi贸n p煤blica en infraestructura; por otro lado, como quienes hoy se encuentran en mejores condiciones para aprovechar las nuevas oportunidades no suelen ser los sectores rezagados y menos a煤n los excluidos de la actividad productiva formal, la ausencia de una intenci贸n compensatoria reforzar铆a la tendencia a la concentraci贸n.

En cambio, muy distinto ser铆a el impacto si quienes encomiendan la inversi贸n p煤blica en infraestructura incluyesen en forma expl铆cita dentro del dise帽o de la obra y de las licitaciones el objetivo de ayudar con la obra p煤blica a las pol铆ticas de inclusi贸n. En este caso el sector p煤blico necesitar谩 adoptar una actitud m谩s activa, calificando a sus equipos t茅cnicos para que sepan incluir en cada licitaci贸n modalidades operacionales que faciliten que peque帽as y medianas empresas puedan aprovechar las oportunidades derivadas de los efectos multiplicadores de la obra p煤blica. Una cosa es se帽alar en t茅rminos generales que esos efectos multiplicadores podr谩n darse y otra muy distinta ser铆a no s贸lo identificar las oportunidades que se estima emerger谩n con la inversi贸n p煤blica, sino tambi茅n sugerir c贸mo los peque帽os productores podr铆an aprovecharlas. En este sentido quienes asignen inversi贸n p煤blica en infraestructura podr铆an contar, como parte del esfuerzo de programaci贸n de la inversi贸n, con una unidad especializada para actuar como una suerte de desarrolladora de emprendimientos inclusivos[1]. Esta unidad analizar铆a los posibles efectos multiplicadores de cada inversi贸n p煤blica y, en funci贸n de ello, desarrollar铆a opciones para que peque帽os productores hoy dispersos pudieran aprovechar las nuevas oportunidades articul谩ndose en organizaciones econ贸micas de porte medio a trav茅s de utilizar moderna ingenier铆a de negocios.

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Catalizar no trabar

Esta dimensi贸n de la inversi贸n p煤blica en infraestructura como promotora de inclusi贸n socioecon贸mica debe ser bien trabajada para que efectivamente catalice la participaci贸n de peque帽os y medianos emprendimientos sin trabar o demorar la ejecuci贸n misma de la obra p煤blica. Flaco favor le har铆amos a los esfuerzos de inclusi贸n si termin谩semos convirti茅ndolos en nuevos obst谩culos para un desarrollo nacional y local que necesita con urgencia de la inversi贸n p煤blica en infraestructura.

Toda innovaci贸n requiere determinaci贸n para encarar las dificultades y los riesgos que conllevan los cambios, as铆 como creatividad para desarrollar efectivas soluciones. Esto es posible y deseable a pesar del doble desaf铆o que significa, por un lado, enfrentar las resistencias de quienes vean sus privilegios afectados y, por otro, superar nuestra propia ignorancia, inercia, negligencia o ineptitud. Hay mucho para pensar, para crear, para experimentar y proponer en este campo.

El sector p煤blico, las organizaciones de la sociedad civil, la comunidad cient铆fica y tecnol贸gica y lo m谩s innovador del sector privado pueden converger para sustentar esta innovaci贸n con conocimiento de excelencia, en lugar de aquel residual o de descarte que suele dedicarse a los sectores m谩s postergados de nuestras sociedades. Se trata, nada m谩s y nada menos, que de mejorar la efectividad socioecon贸mica de la inversi贸n p煤blica en infraestructura.

Roberto Sans贸n Mizrahi,

Diciembre de 2010

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