El pasado martes 13 de junio, el Senado Nacional organizó la primera reunión de un ciclo de estudios constitucionales sobre “Federalismo, Regiones y Constitución”, en el Salón Azul.
El evento fue organizado por la Dirección General de Programas de Investigación y Capacitación, conjuntamente con la Dirección General de Comisiones, y contó con el auspicio de la Comisión de Economías Regionales, Economía Social, Micro, Pequeña y Mediana Empresa.
Del acto de apertura participaron el presidente Provisional del Senado, Federico Pinedo, y los senadores presidentes de bloque, Ángel Rozas (UCR Cambiemos), Roberto Basualdo (Alianza Compromiso Federal) y Miguel Ángel Pichetto (FpV). En tanto, la presentación de la jornada estuvo a cargo de Juan Pedro Tunessi, Secretario Parlamentario del Senado de la Nación y Roberto Basualdo
Las charlas estuvieron a cargo de Antonio María Hernández, Director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y Pedro Del Piero, Presidente de la Fundación Metropolitana.
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La apertura de la jornada
Juan Pedro Tunessi abrió la jornada: “Vamos a abordar esta asignatura pendiente de la reforma constitucional del 94, que es el artículo 124 y la importancia que tienen las regiones para el desarrollo federal de la Argentina. Consideramos a las regiones como el formato político institucional que las Provincias se van a dar a sí mismas de acuerdo al 124, porque son herramientas metodológicas, para la planificación, para la división del territorio, vertientes de la organización política como cohesión identitaria. Vamos a enfocar las regiones desde el punto de vista de su organización política e institucional. Creemos que estamos contribuyendo al nuevo federalismo regional.”
Roberto Basualdo, presidente de la Comisión de Economías Regionales declaró: “Creo que es fundamental tener bien claras las regiones y sobretodo las asimetrías. Creemos que debemos trabajar sobre las regiones. Es el paso que tenemos que dar para trabajar en el desarrollo nacional”.
A continuación Miguel Angel Pichetto explicó: “Lo primero que me pregunto es: ¿Está en deuda el Congreso con este tema? No. Es cierto que el artículo 124 y el 125 establecen pautas para estructurar el regionalismo, el concepto de región, pero me parece que la Constitución delega en las Provincias la constitución de estas estructuras regionales”.
“¿Qué es lo que colisiona con el tema de las regiones. Una fuerte visión presidencialista que tenemos en Argentina. Esto es un componente positivo y negativo en orden al proceso de gestión pública institucional conjunto del país. El otro tema que se remonta a las luchas civiles argentinas tiene que ver con la mirada metropolitana, la mirada del puerto, la mirada histórica y la mirada del interior y la vieja disputa entre unitarios y federales, la crisis del federalismo no resuelto desde el punto de vista económico, todavía está pendiente el debate de la coparticipación”.
“Ninguna de las estructuras de regionalismo que se puedan desarrollar pueden avanzar sobre las autonomías y las atribuciones y los marcos constitucionales de las provincias que integran esa región. Podría haber un marco de fusión de una Provincia con otra pero tendría que estar respaldado por el Congreso Nacional y no veo ningún espíritu de anexión. Por el contrario, uno lo que visualiza siempre en la tendencia constitucional de las provincias de la década del 80 es fundamentalmente afianzar las autonomías municipales, mayora descentralización, creación de nuevos municipios. La tendencia es más hacia la disgregación que a la agrupación”.
“La historia del constitucionalismo moderno de los últimos 30 años, que comenzó con la reforma de las constituciones provinciales en los 80 fuertemente impulsadas por un espíritu social demócrata, porque incorporan en ellas institutos del derecho europeo rompiendo la línea histórica colonial del derecho argentino tomada del derecho americano. De esto se nutre el importante debate de la constitución del 94”.
“La Provincia de Buenos Aires es monstruosa en términos poblacionales, en términos de problemas sociales, económicos, ligados a la seguridad, y que contempla además situaciones totalmente distintas. Una cosa es el norte de la provincia productiva primaria, y otra es el cordón urbano que se integra en un área metropolitana que debe buscar encontrarse en caminos, en acuerdos, porque tiene problemas de basura en la CABA que debe derivar su basura al conurbano. Son problemas muy complejos como los de seguridad”.
A su turno Federico Pinedo reflexionó: “La pregunta del federalismo es la del autogobierno. Un pueblo que busca gobernarse a sí mismo. Que busca hacer acuerdos con otros pueblos para manejar algunas cosas en común de una mejor manera. Esta es la historia del federalismo”.
“La mirada de las regiones no se exploró demasiado en la historia argentina y es una mirada muy valiosa porque parece evidente que hay problemas que son comunes y que no tiene mucho sentido duplicar esfuerzos para resolverlos. Esto pasa en el medio ambiente, la polución no frena en el límite jurisdiccional de una provincia, pasa en seguridad, en infraestructura, pasa en la salud”.
“Muchos argentinos, sobre todo los políticos miran al conurbano bonaerense con los ojos de los libritos de historia y de echar las culpas sobre las cosas que nos pasan, pero tiene una riqueza y una profundidad muy superior a esa. El conurbano bonaerense tiene el 40% de los pobres de la Argentina, y tiene una capacidad de decisión política en base a la última reforma constitucional, un peso muy grande en la elección presidencial. Además tiene un potencial de generación de conflictos muy grande, con capacidad de desestabilizar toda la política del país. Entonces yo creo que el conurbano bonaerense no es un enemigo de la Argentina, un enemigo de los pueblos del interior, no es un enemigo del interior. Es un problema que la Argentina debe intentar resolver y ver cómo aprovechar la oportunidad que tiene Buenos Aires como una ventana al mundo”.
Ángel Rozas continuó explicando: “Me parece trascendente traer un tema de esta naturaleza para que se pueda debatir. Es casi una deuda histórica de los argentinos con el federalismo argentino, así como tenemos deudas con el Mercosur. En forma expresa la reforma constitucional del 94 ha rescatado a las regiones como una alternativa para fortalecer el federalismo argentino”.
“¿Cómo lo establece el artículo 124? Dice que las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines. Este mismo artículo incluye atribuciones propias para realizar gestiones internacionales desde las regiones y promover el comercio exterior. Cuestión que estamos bastante lejos aparentemente de que esto sea una realidad, pero me parece que con un criterio conceptual constitucional es muy importante que lo tengamos en cuenta hacia adelante”.
“La creación de regiones abre un campo de acción muy amplio dentro de lo que ha dado en llamarse “Federalismo de Concertación”, que se basa en relaciones maduras entre los diversos gobiernos que componen el complejo Estado moderno: Gobierno Federal, gobiernos de provincia y municipios. Mediante relaciones y entidades interjurisdiccionales se trata de coordinar adecuadamente las competencias, los servicios y funciones como así también los recursos. Lógicamente que esto todo estos desde un punto de vista conceptual, porque en la realidad estamos lejos de esto”.
“Pero resulta evidente que la norma constitucional incorporada en el 94 apunta a un proceso de modernización institucional, que demanda una elevación de nuestra cultura política con la actitud de proyectar y ejecutar políticas de Estado de manera concertada frente a los problemas estructurales del país”.
“El desarrollo y la equidad van de la mano en orden a fortalecer un desarrollo equilibrado y sustentable sobre todo nuestro territorio, que evite que millones de personas –como lo hemos visto hasta el día de hoy– se vean forzadas a abandonar sus lugares de origen para amontonarse en bolsones de pobreza alrededor de los grandes centros urbanos. Fíjense qué importante, tan solo 4 jurisdicciones: la Provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la Capital Federal sobre un total de veinticuatro jurisdicciones generan alrededor de las tres cuartas partes de la producción total nacional. Y sólo 8 son las jurisdicciones que superan el ingreso per cápita medio nacional”.
“La región del norte concentra la mayor cantidad de hogares pobres en la Argentina junto al conurbano bonaerense. En comparación con el total país hay un 77 por ciento más de hogares con algunas necesidades básicas insatisfechas. El porcentaje de niños pobres que residen en el NOA y en el NEA es más de cinco veces mayor al de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y casi el triple con relación a la Patagonia. Además, se registran algunas de las tasas de empleo más bajas del país, la pobreza y la indigencia tienen un carácter estructural, lo que agrava realmente la situación”.
“Debemos comprender que en la configuración de esta realidad que estoy describiendo juegan innumerables factores históricos y culturales, políticas erróneas y, sobre todo, la ausencia de una visión estratégica del desarrollo económico nacional, ya que un país con tanta desigualdad territorial y social finalmente no puede desarrollarse de manera equilibrada”.
“La construcción de regiones puede tener una particular utilidad para el diseño de las políticas pública. ¿Por qué? Porque muchas políticas públicas –la gran mayoría de las pocas que se han generado en este país– abordan cuestiones y desafíos propios del nivel local, pero pocas veces se incorpora al contexto particular de la región como factor condicionante en su diseño y en su implementación. Por esta razón, podemos a observar a menudo una gran desconexión entre las políticas nacionales y provinciales del contexto local en el que se implementan luego esas medidas, tanto en términos institucionales, para tener en cuenta la capacidad de administración, como en términos sociales, para atender las realidades de cada una de estas poblaciones o regiones”.
“Por ello creo que sin un fuerte compromiso político de los actores más relevantes de la vida nacional con el federalismo enfocado como proyecto político constitucional y como necesidad histórica de nuestro desarrollo no seremos capaces de elaborar propuestas que permitan revertir las marcadas desigualdades que prevalecen entre el centro y las demás regiones, entre ciudades ricas y ciudades pobres, entre quienes acceden a condiciones de vida dignas y hasta excelentes comparables a cualquier metrópoli del mundo y quienes deben soportar graves carencias en el acceso a los bienes y servicios básicos. Todo ello significa en definitiva la territorialidad de la democracia en un país donde las asimetrías regionales constituyen uno de los mayores obstáculos para su desarrollo económico y social”.
“Finalmente, creo que los argentinos y en particular la clase política, aunque no somos los únicos, tienen que admitir que estamos en deuda fundamentalmente con ser capaces de generar políticas de Estado. Desde el 83 a la fecha, creo que todos hemos comprendido que uno de los temas centrales del déficit de la Argentina es la educación. Cómo puede ser posible que no seamos capaces: industriales, trabajadores, hombres de la cultura, de la ciencia, políticos, los distintos partidos, el gobierno nacional, los gobiernos de provincia, de sentarnos en una misma mesa a diseñar una política educativa para los próximos 15 o 20 años que nos garantice un cambio profundo. Y podría hablar en materia de salud, de lucha contra el narcotráfico, seguridad y otros temas que hacen al crecimiento posible de cualquier país”.
“Así que admitiendo estos errores, fundamentalmente con los dirigentes políticos a la cabeza –pero no siendo los únicos–, creo que si no hay un cambio profundo en la cultura política de este país, ya no seremos nosotros senadores sino otros quienes estarán dentro de 10 o 20 años repitiendo exactamente lo mismo que hemos hecho lamentablemente nosotros esta tarde”.
Las regiones y el federalismo en la Constitución Nacional – Antonio Hernández
“La palabra «federación» proviene de una palabra latina, foedus. Foedus significa pacto, tratado, pacto de unión. La federación, en definitiva, entonces, es lo que corresponde a una forma de gobierno y de Estado que supone la asociación de dos o más gobiernos. Como lo dijo Hamilton en la primera definición de federalismo de la historia, en las páginas de Los Escritos Federalistas, se trata de la asociación de dos o más gobiernos en los cuales el gobierno de la unión tiene competencias directas sobre los ciudadanos. Con lo cual avanzábamos ya a la distinción entre confederación, que era lo que tenían los Estados Unidos desde 1778, hasta lo que se transforma, en 1787, en una federación”.
“La federación es un fraccionamiento del poder en relación al territorio y, entonces, ahí aparece el otro rasgo señalado por Madison: la vigencia de los derechos de los ciudadanos es mucho mayor en una forma de Estado federal, porque son distintos los ámbitos en que el ciudadano puede ejercitar el poder”.
“Hay que unir la palabra federalismo con la palabra democracia, porque lo primero que hace un sistema autoritario o totalitario es abatir toda forma o todo vestigio de descentralización del poder. De tal manera que nosotros podemos decir que democracia y federalismo tienen una correlación filosófica política y que, obviamente, ello no ocurre en modo alguno cuando estamos en un sistema totalitario o autoritario”.
“El otro término que hay que correlacionar para comprender lo que es una federación es la Constitución. Si el federalismo es un tratado, un pacto, una alianza de unión y de asociación de distintos estados, ¿cómo se garantiza? El problema más delicado que tiene una federación es que la delimitación de competencias entre los distintos órdenes gubernamentales pueda ser asegurada. Esto por medio de una Constitución escrita. No es lo mismo un federalismo que otro, por eso se debe hablar del federalismo austríaco, del suizo, del alemán, del indio, del malaya, del norteamericano, del brasileño, del venezolano, del norteamericano o del sudafricano. No hay una federación igual a otra”.
“Estas son circunstancias que nos llevan a otra conclusión que enunciaré muy rápidamente: ¿cómo podemos caracterizar a una federación? Esencialmente, por la existencia de ciertas instituciones. La primera: asociación de distintos gobiernos. En la federación argentina, hay cuatro órdenes de gobierno a la luz de la gran Reforma Constitucional de 1994: el gobierno federal, los gobiernos de provincia, los gobiernos municipales autónomos y el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Y, por si faltara algo, acaso lo más complejo dentro del derecho federal comparado, la gran Reforma Constitucional de 1994, a los cuatro órdenes de gobierno va a agregar un nivel adjetivo e instrumental que es la región, que es una asociación de provincias, pero para un objetivo específico: la promoción del desarrollo económico y social. Teóricamente no es un nivel de gobierno, aunque tenga órganos de gobierno pero, luego, explicaremos el por qué”.
“Segunda característica de una federación: cada uno de estos órdenes gubernamentales debe tener jurídicamente una característica: soberanía o autonomía, en este caso, de los gobiernos provinciales. En tercer lugar, tiene que haber una delimitación de competencias de cada uno de los órdenes de gobierno, eso corresponde a una Constitución escrita. En cuarto término, tiene que haber un órgano judicial: Corte Suprema de Justicia, Tribunal Constitucional, Supremo Tribunal Federal, como en el Brasil, que es la que resuelve los conflictos de competencia para salvar la autonomía o la soberanía de cada uno de los órdenes gubernamentales. Una quinta característica es que debe existir un órgano de origen territorial para la defensa de las autonomías, es el Senado”.
“La primera Constitución de 1853 nos deja un texto bastante alejado del modelo norteamericano. ¿Por qué? Primero, la legislación de fondo, códigos civiles, penales comerciales, de minoría, etcétera, corresponden al Congreso de la Nación y no, como en los Estados Unidos, a cada uno de los Estados. Segundo: cada Constitución provincial tenía que ser revisada por el Congreso nacional. Por ejemplo, en mi provincia de Córdoba la segunda vez el Congreso admitió la Constitución en 1855. Tercero, el juicio político a los gobernadores lo tenía que hacer el Congreso de la Nación. Cuarto, los conflictos políticos entre las provincias no los resolvía el Tribunal Superior de Justicia; los resolvía la Corte Suprema”.
1860, reforma constitucional a los siete años, cuando la Constitución prohibía una reforma dentro de los diez primeros años. Numen inmortal de la reforma de 1860, el gran contradictor de Alberdi, el gran Domingo Faustino Sarmiento. Todavía algunos creen que era unitario Sarmiento, pero se hizo federal. Era unitario, pero cuando lo manda el gobierno de Chile para ir a Europa –libro extraordinario que recomiendo, que se llama Viajes- llega a los Estados Unidos y le pasa lo mismo que al Alexis de Tocqueville, queda deslumbrado con la joven federación, la democrática federación norteamericana y se hace federal.
“La reforma de 1860, que tiene como principal objetivo quitar muchos de los aspectos ultracentralizadores de la Constitución histórica de 1853 en los aspectos que yo acabo de señalar. No modificó la atribución del Congreso, pero corrigió todo lo otro que he dicho. Es decir, las provincias no tenían que ver aprobadas sus constituciones por el Congreso de la Nación, el juicio político a los gobernadores se hacía en el nivel provincial. Entre otros aspectos, se modifica el artículo 6° de la intervención federal y se modifica el artículo 3°; se había fijado que la Capital Federal era Buenos Aires. Es muy importante precisar la reforma de 1860 que duró hasta la gran reforma constitucional de 1994”.
“La reforma de 1994 tiene una serie de ideas fuerzas. Hay dos de ellas que están vinculadas al tema de hoy: descentralización del poder y, en relación a esto, integración regional. Descentralización del poder e integración regional, porque esto es lo que en el derecho comparado hoy está de moda. Cómo será la fuerza de la descentralización que los países históricamente unitarios pasaron a ser países regionales, por lo menos. Es el caso de Italia, el de Francia, ocurrió en España con la Constitución de 1978 y con el Título VIII de las regiones que ha llevado a que las comunidades regionales tengan muchas veces más autonomías que muchos estados federales. Es lo que ocurrió también en Bélgica, que siempre lo pongo como ejemplo. Era un país unitario, pero por las reformas de 1970 y 1980 pasa a ser un Estado regional y, luego, en 1993, pasa a ser un Estado federal. Es decir, el mundo hacia la descentralización del poder”.
“Los constituyentes del 94, ubicados exactamente en lo que era el conocimiento de la realidad histórica y el derecho comparado mundial, ¿qué hicieron? La idea fuerza iba a ser la descentralización del poder y la integración regional. ¿Cómo lo hicimos? Este fue el diseño constitucional: tres capítulos para la descentralización del poder. Específicamente el federalismo era uno de los capítulos. En segundo lugar, el reconocimiento de estatus constitucional especial a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Fue la creación más audaz de la reforma del 94, tanto que México acaba de hacer lo mismo con la Ciudad de México. Fíjense la influencia que ha tenido la gran reforma constitucional de 1994. Y, tercero, el reconocimiento del gran principio de la autonomía municipal”.
“¿Qué hicimos con el Senado? No podía ser que los senadores no fueran electos por el pueblo, sino por las legislaturas; lo cual nos llevó a escándalos de corrupción que ustedes conocen. De tal manera que, así como en 1921 ya había ocurrido en los Estados Unidos –o sea que los senadores eran electos directamente por el pueblo–, nosotros hicimos lo mismo. También lo hicimos para la elección de presidente o vicepresidente por las mismas razones filosóficas y políticas que he dicho antes. Terminamos con la concepción ultraconservadora del Siglo XIX que consideraba que el pueblo no podía designar directamente a los senadores. El mandato de los senadores duraba 9 años”.
Después hicimos el cambio más importante de todos: las competencias del Senado. Ahí está el problema. ¿Saben por qué? Porque si ustedes analizan y comparan al Senado nuestro con el Senado norteamericano del cual venimos, las diferencias son notorias en el cumplimiento del rol federal. ¿Qué hicimos los constituyentes? Primero, darle la competencia al Senado para iniciar acá el debate de dos temas que son hoy los más urgentes que tiene la Argentina en materia federal. El primero es el debate sobre la ley convenio de coparticipación impositiva. No tenemos definición sobre ese tema y nosotros, entonces, vamos a preservar la situación actual donde no hace falta que les diga que más del 80 por ciento de los recursos están en manos del gobierno central y sólo el 20 por ciento para el conjunto de las 23 provincias, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los más de 2.200 gobiernos locales que hay en la Argentina. No hay ningún debate que sea más urgente para la Argentina y para el destino del federalismo que éste. O aseguramos un federalismo fiscal conforme a la Constitución o la arbitrariedad sigue signando nuestro destino y los gobernadores de provincia tienen que venir de rodillas ante el presidente o el ministro de Economía de turno para implorar sin dignidad que le manden los fondos de la coparticipación, que en provincias como la de Formosa llegan las 93 por ciento de los recursos que maneja la provincia”.
“La dependencia política, económica y social de las provincias es muy seria con respecto al gobierno central. Así que, en definitiva, le damos esa competencia al Senado e inmediatamente le damos la otra competencia que tiene que ver con lo que nosotros hablamos. Acá tiene que haber un crecimiento armónico de la Nación. Tiene que haber políticas diferenciadas. Hay que superar las desigualdades relativas de provincias y regiones. ¿Saben cuál es la diferencia de Formosa a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires? 1 a 13. Y cuando medimos desarrollo humano, es 1 a 7 u 8. Y así podríamos seguir. Esa es la Argentina que nosotros hemos logrado construir. La Argentina de la decadencia, del centralismo, desintegrada, de las brutales diferencias entre nosotros. Donde vos bien sabés que si te tocó nacer en algún lugar privilegiado del puerto, podés tener ciertos servicios públicos, cierta capacidad de ganar dinero y si te tocó nacer en otros lugares del interior, dejémoslo ahí. Pero, esa es la realidad que tiene hoy la Argentina. Hay muy pocos países en el mundo, se los digo científicamente, que arrojan mayores asimetrías que las que tiene hoy y vive hoy la República Argentina. Por eso, fue tan importante el tema de los aspectos institucionales del federalismo”.
“Aspectos fiscales del federalismo. Dos temas. Ley convenio de coparticipación impositiva. Veinte años hemos cumplido de violación de la cláusula transitoria sexta que decía que para fines de diciembre de 1996, teníamos que tener sancionada la ley convenio de coparticipación impositiva. Menos más que a partir de 2015, con el cambio de gobierno, hemos reconocido algunos avances en materia federal. No sólo lo que acá, también, se señaló, la devolución del 15 por ciento a las provincias; sino los acuerdos entre las provincias con el gobierno federal, que apuntan a una modificación del sistema tributario y a la sanción de la ley convenio de coparticipación impositiva, que me imagino que va a ser el tema que, terminadas las elecciones de este año, vamos a afrontar inmediatamente en la Argentina”.
“El otro punto en materia fiscal es decisivo, porque todos los años, acá, en el Congreso de la Nación se producen violaciones constitucionales. ¿Por qué? Porque el presupuesto tiene que cumplir los mismos principios que la coparticipación impositiva, artículo 75, inciso 8°. De tal manera que la calidad de vida tiene que ser similar en Argentina, pero, sabemos que el 80% de los subsidios van al Área Metropolitana de Buenos Aires. ¿Cómo puede ser posible que el gas, la electricidad, el transporte cueste menos de la mitad acá, en Buenos Aires? En otros momentos fue mucho menos, el 20 o el 25 por ciento de lo que se pagaba en las provincias. ¿Cómo puede ser que en los lugares más recónditos de la Argentina, por el tema de los subsidios destinados al área metropolitana, la gente pobre del interior tenga que pagar mucho más por los servicios? ¿Cómo se explica eso? Eso nada tiene que ver con la Constitución Nacional”.
“Pasamos a los temas económicos del federalismo. Ahí aparece la idea del Banco Central. Se reformó en tiempos del kirchnerismo la carta central del Banco. ¿Saben para qué fue? Para habilitarle disponer de los fondos en lo que fue ese gasto colosal que observamos en estos años. Pero, no se aprovechó la reforma para cumplir la Constitución Nacional que pide un Banco Federal. Nosotros necesitamos un Banco Federal como en una federación, como en Estados Unidos, Austria, Suiza. Como vamos a tener un Banco Central propio de un país unitario. Pero, ¿dónde está la consideración bancaria en relación a las regiones argentinas o provincias? ¿Dónde está la participación de las provincias entre los directivos del Banco Central?”.
“El artículo 124 vale casi toda la reforma. Fíjense la posibilidad de celebración de convenios internacionales por parte de las provincias, que es lo que ocurría y ocurre en este momento en la Unión Europea. Es decir, una modernización, un salto cualitativo fundamental en el derecho público. La celebración de convenios internacionales por parte de las provincias.
“Y qué les voy a decir la propiedad de los recursos naturales de las provincias. Y ¿cómo se complementa esto con el tema de las regiones? ¿Quién crea las regiones? Sólo las provincias. Los gobernadores no han podido impulsar el proceso regional. Ahora, ¿hay mapa regional en Argentina? Claro que lo hay. Hay cuatro regiones constituidas. Dos, antes de la reforma. 1987, que es el caso de la Región del Gran Norte Argentino; 1988, que es el caso del Tratado de Integración Económica del Nuevo Cuyo; luego de la Reforma del 94, tuve el honor de redactar el Tratado Interprovincial de creación de la Región Centro; el 15 de agosto de 1998 firman Ramón Mestre y Jorge Obeid, Córdoba y Santa Fe; el 6 de abril de 1999 se suma a la Región Centro la provincia de Entre Ríos firma el gobernador Busti. El mapa regional casi está diseñado”.
“¿Por qué no hay planificación democrática en la Argentina? ¿Por qué no podemos pensar en grande los argentinos? ¿Por qué la política tiene que ser solo de coyuntura? El político ordinario es el que piensa en las próximas elecciones, el estadista es el que piensa en las próximas generaciones”.
“¿Qué región va a ser concretamente la Región Metropolitana de Buenos Aires? tiene que ser otra de las cinco regiones, las otras ya están reconocidas. Las competencias de la región son las que están en el artículo 124 y 125, luego de eso, quiero decirles que una región o una provincia puede formar parte de dos regiones también, fue muy interesante el caso de la provincia por ejemplo de La Pampa que puede formar parte de la Región Centro y en su parte de abajo, puede formar parte de la Región Patagonia, pero hay que poner en marcha la Constitución, el gran proyecto federal de la Constitución”.
El Área Metropolitana Buenos Aires, la región pendiente – Pedro Del Piero
“Como titular de la Fundación Metropolitana, entidad de la sociedad civil que desde hace casi dos décadas acompaña el desarrollo de políticas públicas para la Gran Buenos Aires, voy a presentar algunas reflexiones acerca del Área Metropolitana Buenos Aires, la región pendiente de Argentina”.
“Son reflexiones político operativas en las que intentaré combinar adecuadamente componentes de gestión y de institucionalidad, sabiendo que la exigencia de la etapa es, para los gestores gubernamentales, tener éxito en la gestión y para la Democracia lograr satisfacer genuinamente las demandas de la sociedad. Hemos aprendido que la legitimidad de ejercicio tiene tanta o más importancia que la legitimidad de origen”.
“Como punto de partida destaco los dos conceptos que dan sentido a los esfuerzos de lograr una institucionalidad metropolitana para la Gran Buenos Aires en los que estamos comprometidos. Son los conceptos de desarrollo armónico para Argentina, y de calidad de vida para quienes vivimos en esta metrópoli, desde un profundo sentido de equidad e inclusión por el trabajo y la productividad, que están muy entrelazados entre sí”.
“Sabemos y conocemos el notable desequilibrio argentino en la ocupación del territorio nacional. Mirando a la Argentina en tres franjas –norte, centro y sur- y agrupando tres variables en cada una –PBI, población y superficie- encontraremos pleno sentido a la respuesta del querido maestro Aldo Ferrer cuando le preguntamos cómo se podía lograr el desarrollo inclusivo del AMBA y nos dijo: “desarrollando el resto de las regiones”.
“En la Fundación Metropolitana llamamos metro bonaerenses a los habitantes del Gran Buenos Aires y de la ciudad autónoma, casi 16 millones. Es una comunidad donde se registran los mayores extremos de inclusión y exclusión del país, donde se dan las vivencias más extremas de inseguridad y donde la ocupación del suelo es la más inequitativa de Argentina. Los metro bonaerenses merecemos una mejor calidad de vida”.
“Esta es la Buenos Aires Metropolitana, con algunos pocos datos duros, estructurales, que dan idea de qué hablamos. Solo queda agregar, como decimos los del interior, que “Dios está en todas partes, pero atiende en Buenos Aires. A ésta metrópolis día a día le pasan cosas en orden al transporte de personas y cosas, al uso del suelo y sus cuencas, a la seguridad, a la gestión de los residuos, al desarrollo y mantenimiento de las infraestructuras, para mencionar algunos ítems de la agenda cotidiana y doméstica que ocupa desde sus respectivas competencias a los 43 gobiernos señalados”.
“También le pasan cosas respecto a lo estructural en áreas de salud, educación, administración de justicia, empleo y desarrollo productivo, donde coordinar competencias entre jurisdicciones se hace imprescindible a la hora de lograr competitividad territorial sistémica y calidad de vida”.
“Porque en todas y cada una de estas temáticas o problemáticas hay materia metropolitana –materia interjurisdiccional- de la que se debe dar cuenta y suturar la fragmentación institucional de gestión gubernamental generada a lo largo de un largo siglo por el crecimiento urbano transformado en metropolitanización”.
“Hay un aspecto sobre el que me quiero detener y es la cuestión regional vinculada al sistema federal de gobierno. En el siglo XIX, partiendo de la impronta de autonomía local del espíritu municipal hispano, Argentina adoptó una organización institucional similar a los Estados Unidos donde los estados fundantes –en nuestro caso las provincias- convienen en constituir una entidad común –el gobierno federal- delegándole ciertas competencias de defensa, representación exterior, moneda y coordinación del progreso”.
“Así nace la Nación Argentina desde una estructura estadual preexistente, las provincias, que tuvieron en sus ciudades cabecera sociedades y comunidades, con identidad y cultura, actividades productivas, y con territorio bajo control. Se trató de unidades socioeconómicas poseedoras de activos espaciales diferenciados y articulados, con cohesión, vocación, destino común y fuertes liderazgos en los caudillos”.
“Con menos impronta política, pero con fuerte energía estructural, sobrevinieron a lo largo del siglo XX las regiones económicas por el desarrollo de ventajas comparativas de Argentina. Las conocemos como economías regionales. Son espacios territorialmente localizados, con cohesión geográfica a partir de recursos naturales o humanos, que constituyen realidades socioeconómicas dinámicas con mayor flexibilidad que las político institucionales. Son sistemas abiertos fuertemente dependientes de los mercados y en consecuencia demandantes de articulación desde las políticas públicas para incentivar las virtudes de dichos mercados y para contener sus desvíos”.
“Decir que Argentina demanda desarrollo sustentable social y ambientalmente con crecimiento y distribución, es una verdad de perogrullo así como lo es sostener que las regiones son el soporte moderno del desarrollo. Las regiones son núcleos, bloques, de competitividad y crecimiento genuino, de inclusión verdadera y legitima. Deben ser expresión virtuosa de lo local frente a lo global, fenómeno central del paradigma de este siglo”.
“En las sociedades el componente territorial visibiliza a los actores -sociales y económicos-, y que les pone nombre y apellido frente a los abordajes sectoriales que diluyen a las personas en el mar de las estadísticas. El territorio empodera a los ciudadanos”.
“Las provincias saben muy bien cómo se coopera regionalmente, y al amparo de la CN del 94, 22 de ellas constituyeron 4 regiones, Patagonia, Centro, Nuevo Cuyo y Norte. Sólo faltan que lo hagan Buenos Aires y la Ciudad Autónoma”.
“Reconozcamos que tenemos muy sub utilizada la Constitución Nacional que fuera aggiornada en el 94 con numerosos institutos para reforzar el federalismo –sobre todo el de concertación- y para atenuar el presidencialismo en pos de más y mejor Democracia. Sin embargo, a lo largo de las últimas tres décadas las tensiones de poder obstruyeron la definición de un modelo de Nación, el principal pendiente histórico de Argentina”.
“Ante sucesivas crisis políticas, provocadas por la lucha por la renta y por el deterioro de los sistemas de representación (cambio de paradigma civilizatorio mediante), donde el poder por el poder mismo se legitima mediáticamente en forma preponderante, la institucionalidad no puede menos que estar en crisis”.
“Sin resolver lo básico y urgidos por sus consecuencias sociales -la pobreza y la violencia- los sucesivos gobiernos no dieron cuenta del pendiente estructural de Argentina, su macrocefalia emergente de la centralización portuaria primero y financiera después con la dramática consecuencia de un feroz desequilibrio demográfico”.
“Sostenemos que debemos recuperar el espíritu y la letra de la Constitución del 94. El artículo 124 de la CN dice que “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico – social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…” Además dispone la facultad de las provincias para celebrar convenios internacionales y reafirma su dominio originario sobre los recursos naturales”.
“Creemos que hoy -al amparo del monocolor político que las gobierna- debería estar facilitado el camino hacia la constitución de la Región Metropolitana Buenos Aires a partir de estos dos actores centrales -la provincia y la ciudad- responsables de la articulación territorial del desarrollo en un sistema federal como el que nos rige. Pero por historia y complejidad, Buenos Aires Metropolitana tiene un tercer actor de enorme importancia -el estado federal- que debe formar parte en el armado de la región”.
“Se aduce que la operatividad del 124 es estadual, que es solo de las provincias y de la ciudad autónoma, y es cierto, ni la Nación ni los municipios son sujetos plenos en este federalismo de concertación. Sin embargo, ambos estadíos jurisdiccionales deben formar parte del funcionamiento de la Región. En un caso –los municipios- por capilaridad hacia el ciudadano en su calidad de vecino y en el otro –la Nación- por sus responsabilidades constitucionales con el progreso. Ya volveremos sobre el inciso 19 del artículo 75, la cláusula del progreso. No hay región metropolitana posible sin la presencia de los cuatro actores gubernamentales: la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires, la Nación y los municipios”.
“Esto por la complejidad de las problemáticas del aglomerado y su área, y por el deterioro de competencias federales, estaduales y municipales fruto de la despiadada lucha política en el territorio donde reside casi el 40% del padrón electoral”.
“Por el lado de Nación también ayuda hoy el monocolor político. Por el de los municipios señalamos su sostenida voluntad cooperativa cuando de problemas comunes se trata. No olvidamos tampoco la renovación de liderazgos en el Gran Buenos Aires durante la última década y la reciente limitación de mandatos municipales”.
“Corresponde por tanto imaginar la formalización de un tratado interjurisdiccional con procedimientos para gestionar gobernanza metropolitana a fin de abordar las problemáticas de tal escala y complejidad, pero complementando las competencias de cada jurisdicción, no remplazándolas ni recortándolas”.
“Vale destacar que las competencias federales, estaduales y municipales, importan un plexo normativo emergente del sistema federal en clave de órganos de carácter político. Las regiones no lo son”.
“Por lo tanto habrá que establecer el mejor modo de gestionar flujos metropolitanos e incidencias de tal magnitud. Flujos, como los residuos o la movilidad; incidencias como por ejemplo hacer de la ruta provincial número 6 un eje de desarrollo que además de faja segura para el desplazamiento integre centralidades socialmente inclusivas y económicamente competitivas”.
“Para los flujos, desde la región hay que darle rumbo a dispositivos como CEAMSE o la ATM, darle plan empresa y controlar su cumplimiento. Para las incidencias, hay que tener procedimientos para suscribir los acuerdos específicos que correspondan y como correspondan”.
“Hemos mencionado el concepto de gobernanza y vale reafirmar que en nuestro sistema federal las regiones no son órganos políticos y por lo tanto no pueden tener genuinamente capacidad regulatoria y presupuestaria, ni ejercicio de poder de policía. Podrán delegar quienes las tienen, no hay duda, pero únicamente en la especificidad de “acuerdos para el desarrollo económico y social” como reza el 124”.
“Volvemos brevemente a los actores de la región y sugerimos imaginar una incorporación sucesiva por adhesión de los municipios en las problemáticas en que estén involucrados, sin perjuicio de integrar niveles de planificación de la agenda metropolitana”.
“El Estado Federal debe suscribir el tratado básicamente por la cláusula del progreso contenida en el inciso 19 del art. 75 de la Constitución, plenamente complementaria al 124, y que dice que el Congreso de la Nación deberá “Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.”
“Como señalamos, se suman cuestiones estructurales emergentes de la localización del gobierno federal en la CABA, que avalan junto a la cláusula del progreso la presencia de la Nación en la Región Metropolitana Buenos Aires”.
“Una reflexión final acerca de la funcionalidad del tratado que por ser un convenio marco debe prever como lograr eficacia en su propósito. Para ello se deberán acordar los procedimientos que rijan la implementación de acuerdos específicos, donde es clave crear un núcleo operativo que los prepare. Para nosotros ese núcleo debe ser una agencia que, con marcado carácter de secretaria técnica, funcione con alta profesionalidad y mucha capacidad gerenciadora de agenda. Que tenga además acabado conocimiento del territorio, y que articule entre la capacidad proyectual instalada y los intereses difusos y específicos de la sociedad y del mercado”.
“Esperamos que nuestras reflexiones sean útiles para mejorar nuestra querida Gran Buenos Aires, nuestra Buenos Aires Metropolitana que soñamos integrada a una Argentina desarrollada, con equilibrio demográfico, y siendo en el mundo una gran metrópolis de la Cultura, el conocimiento y la diversidad”.
