Luciano Pugliese es arquitecto y ha realizado diferentes estudios de posgrado, como el Curso Superior de Planificación Urbana y Regional (FADU – UBA) y Maestría de Administración Pública (FCE – UBA). Además se ha desempeñado en las áreas de urbanismo, vivienda y planificación de los municipios de Florencio Varela, San Martín, Alte. Brown y Moreno, e incluso a nivel provincial, como Director de Ordenamiento Territorial. Desde el año 2007 integra el Consejo de Administración de la Fundación Metropolitana.
El pasado 28 de diciembre, el juez Luis Armella dictó una resolución ordenando nuevas medidas a la autoridad de cuenca ACUMAR, la Ciudad, la Provincia y los municipios.
El titular del Juzgado Federal de Quilmes hace ya tiempo mantiene la iniciativa en el proceso político judicial que persigue el saneamiento de la Cuenca Matanza – Riachuelo, con una impresionante producción de “mandas judiciales” que de hecho organizan la actividad de la autoridad administrativa. Es llamativa, por lo drástica, la última resolución de días pasados que ordena desalojar una serie de importantes establecimientos ubicados en el polo de Dock Sud, que seguían funcionando a pesar de tener vencidas las tenencias precarias que durante años les mantuvo la autoridad portuaria provincial.
Pero en la última sentencia del año 2010, el magistrado avanza en plantear de manera clara, dentro de lo que permite el lenguaje de las sentencias judiciales, una serie de nociones no del todo transitadas anteriormente. La sentencia habla profusamente del “ordenamiento ambiental del territorio”, de “evaluación ambiental estratégica”, de “impactos ambientales acumulativos”, de la necesaria racionalidad de carácter regional en el uso y ocupación del territorio y la consecuente demanda de integración “interjurisdiccional”, del impacto de la radicación industrial en el estado de la cuenca hídrica, de la relación entre red cloacal y radicación industrial, de medidas no estructurales para la regulación de inundaciones, como reservorios en la cuenca media, de “planificación”, de consideración “holística”, etc.
Ahora, el Juez exige en los hechos que se responda conceptual y operativamente a una pregunta central: ¿qué decisiones sobre uso y ocupación del territorio habría que tomar para que, supuesta la remediación de los problemas actuales de la Cuenca, se evite que mañana se reproduzcan, iguales o peores, las condiciones que los generaron?
Es probable que el Dr. Armella no se haya detenido a considerar en toda su magnitud las implicancias teóricas y operativas, y las discusiones no saldadas entre expertos y decisores sobre cuál es el método del “ordenamiento territorial”, con o sin el aditamento de “ambiental” y otras categorías a que alude. Seguramente sí ha advertido que alcanzar el saneamiento del Matanza Riachuelo y en general, el mejoramiento de la calidad de vida en la metrópolis, obligan a superar el inmovilismo en materia de planificación integrada de políticas urbanas que arrastramos desde hace décadas. El sustancial documento elaborado por el Ministerio de Infraestructura de la Provincia en 2007 sobre Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires, significó recuperar un espacio propio de la política pública en materia de prospectiva territorial, aunque no se ha avanzado en los hechos. Lo mismo puede decirse del proceso de formulación del Plan Estratégico Territorial nacional.
Se plantea ahora en la Cuenca una perspectiva distinta a la de la mera remediación de los pasivos ambientales, que era aquello de lo que más se hablaba hasta ahora. Es fácil advertir que mejorar los procesos ambientales de las industrias de la cuenca baja o colectar los residuos orgánicos industriales en Avellaneda y Lanús no obsta para que a la vez se trace una estrategia que concilie producción, trabajo y ambiente en nuevos polígonos de suelo productivo en la cuenca media o alta o a través de la reconfiguración de la plataforma industrial obsoleta de la cuenca baja.
La falta de planificación con perspectiva de cuenca para la habilitación de suelo industrial (a lo que se vuelcan muchos incentivos fiscales) podría invalidar la estrategia de saneamiento que se pretende sostener, si nuevos vertidos alteraran aguas arriba los objetivos de calidad que se pretenden para los cursos superficiales, o la captación desmedida de agua subterránea para los procesos industriales conspirara contra los planes de provisión de agua residencial. Pero una política sólo restrictiva terminaría por desalentar la inversión industrial en la Cuenca, empobreciendo a su población.
Hace mucho que se sabe que el éxito de los parques industriales deviene de las complementariedades y sinergias al interior del parque y de éste con todo el tejido productivo y comercial local o regional, además de la necesaria eficiencia en el manejo ambiental. Por supuesto, la localización industrial demanda también ciertas condiciones generales en materia de movilidad de cargas; la región mantiene un gran embudo en sus puertos y todo el sistema de cargas debe compatibilizarse con los restantes usos urbanos, cuestión hoy generadora de serios conflictos.
El cambio de perspectiva se cae de maduro en materia de políticas urbanas para la localización del crecimiento residencial. El grave déficit en la creación de espacio residencial para sectores de ingresos bajos (pero también medios), tiene su expresión en el impresionante despliegue de nuevos asentamientos sobre suelo inviable, como los producidos en suelo contaminado o inundable en Cuartel IX de Lomas, las nacientes de cuenca en Almirante Brown, el litoral del Matanza, y hace pocos días, nada menos que el sector de la laguna de Rocha, contiguo a los bosques de Ezeiza.
En estos asentamientos, pero también en muchas de las urbanizaciones cerradas en Esteban Echeverría o Ezeiza, (se habló incluso durante un tiempo de una en el predio de la laguna de Santa Catalina en Lomas de Zamora), se pone en serio riesgo todo el sistema hídrico, obligando a futuro a inversiones millonarias para siempre complejas defensas contra las inundaciones, tal como hace años se intenta concretar sobre las márgenes del Riachuelo. Esto sin contar las penurias en materia de servicios ambientales y privaciones de toda naturaleza que durante años padecerán los pobladores de asentamientos precarios. En este sentido es hora de repensar la política habitacional, concibiéndola ante todo como política urbana. Articular la creación de espacio residencial con las grandes infraestructuras previstas, como la Autopista Presidente Perón o las expansiones de redes de saneamiento, es crucial. No se advierte que se hayan tomado medidas para regular el uso del suelo y garantizar ciertos objetivos públicos en las inmediaciones de la autopista o en los grandes predios vacíos que pasarían a poder ser servidos. De todo esto depende en muy buena medida la suerte del ambiente en la Cuenca.
Recuperar por parte del estado los instrumentos para conducir los procesos de ocupación y uso del suelo en el territorio de la cuenca, como en toda la ciudad metropolitana, es entonces clave. Un aspecto sustancial en todo proceso de planificación en estos términos es el de determinar qué territorios se “retiran” de la urbanización. La preservación de los espacios ecológicamente estratégicos, la configuración de un sistema de grandes espacios verdes públicos, una política para el borde urbano que es un espacio enormemente dinámico en la ciudad, evitar el despilfarro de suelo en las urbanizaciones cerradas, son parte de una misma política. Por caso, parece imprescindible mantener libre el valle completo de inundación en La Matanza, desde Villa Celina hasta Virrey del Pino, antes de que sea muy tarde. Es decir que el rango de decisiones va bastante más allá de la desocupación de las márgenes ocupadas en las zonas ya urbanizadas, por más que esto sea imprescindible.
No estaríamos pensando en “ordenamiento ambiental del territorio” si no aseguráramos también que los nuevos espacios recuperados por el enorme esfuerzo que se encara fueran sólo disfrutados por pocos. Por caso, la mejora de las graves condiciones del Río de la Plata a la altura del Sarandí y la desactivación de las ‘quimiqueras’ de Dock Sud, seguramente contribuyen a hacer vendible el exclusivo proyecto Costa del Plata.
Al impulsar acciones en el componente “urbano” dentro del préstamo del Banco Mundial, se previeron recursos de asistencia técnica y algunas inversiones que sería bueno aprovechar. En el documento del Banco se habla de un proceso de dos años para alcanzar un conjunto de acuerdos básicos sobre un conjunto acotado pero absolutamente pertinente de cuestiones, entre ellas las que mencionamos, que involucre a municipios, Provincia, Ciudad, Acumar, y grandes hacedores de políticas públicas normalmente pertenecientes a la órbita nacional.
Aunque debilitadas, las herramientas técnico jurídicas de ordenamiento territorial y ambiental que rigen tanto en la Provincia como en la Ciudad ahora reforzadas por las nuevas facultades de Acumar, pueden proporcionar el andamiaje formal de esta operación. Pero existe además un conjunto de recursos, básicamente en el nivel nacional, destinados a inversiones potencialmente transformadoras del territorio que debieran poder ser evaluadas teniendo en cuenta sus efectos recíprocos y acumulativos.
Al momento de la formulación del proyecto que financia el Banco Mundial, se dio una seria disputa entre técnicos acerca del orden de precedencia de algunos objetivos de saneamiento: ¿qué conviene hacer primero?; ¿cloacas para la gente del sur y el oeste, aunque una serie de plantas de tratamiento empeoraran la anoxia del sistema superficial; o subordinar este servicio a la construcción de enormes sistemas de conducción cloacal hasta el Río de la Plata para lograr primero cursos de agua prístinos?. El interrogante formulado en abstracto tiene poco sentido, y su respuesta sólo puede provenir de un sistema de planeamiento que contemple todas las dinámicas territoriales, tenga orientación estratégica y permita la participación de todos los actores, pues asignar costos y beneficios también es tarea del planeamiento así concebido.
La Fundación Metropolitana ha levantado en todas sus actividades la necesidad de recuperar prácticas de planificación con sentido estratégico en el diseño de políticas públicas territoriales, revirtiendo el peligroso “laissez faire” que verificamos en numerosos espacios de la metrópolis. Pero también para promover sinergias positivas entre acciones muy significativas que se vienen emprendiendo; por caso, el SUBE, el propio sistema maestro de tratamiento cloacal en la CMR, o la autopista Presidente Perón, entre otros.
Encontrar los dispositivos institucionales para estas situaciones es el principal desafío originado por la manda judicial del 28 de diciembre. Existen grandes cúmulos de información, conocimiento, una amplia movilización de actores de la sociedad civil, presupuestos, e incluso un conjunto de instrumentos jurídicos capaces de darle, esta vez sí, una nueva eficacia a la política de cuenca.
