POR CARLOS ZABALLA, FUNDACION METROPOLITANA
En el marco de la presidencia argentina del G20, se realizó la Cumbre del Grupo de Afinidad Civil-20 (C20) el 6 y 7 de agosto pasado. Allí, en el Panel de Alto Nivel sobre “Desafíos mundiales financieros y económicos para un desarrollo sustentable”, la representante de la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (EURODAD) afirmó sin dudarlo que es necesario desactivar la “bomba de relojería” que significa la Asociación Público-Privada/APP (en inglés “Public-Private Parnertship”/PPP).
En un momento en que en Argentina como en otros países de la región se promueve la Participación Público-Privada (PPP) como una herramienta necesaria para cumplimentar las obras de infraestructura indispensables, esta posición mereció la atención de los miembros de la sociedad civil que participaban de la cumbre.
La advertencia surge de un estudio realizado para el decenio 2002-2012 que fuera actualizado al año 2017 y donde –según evalúan los responsables del trabajo- este vínculo resultó negativo para los países que lo promovieron que, si bien en su mayoría resultaron países emergentes o en crisis, también lo fueron países desarrollados. Así, el estudio refleja los análisis sobre Reino Unido, Portugal, Ghana, Perú y Lesoto, por ejemplo.
La crítica atiende que, aunque en un primer momento pueden parecer beneficiados por la vinculación con el sector privado, los países al final terminan afectados no sólo en su economía con el incremento de sus costos sino fundamentalmente en su rendición de cuentas democrática.
Señala el trabajo que es fundamentalmente el Grupo Banco Mundial el que promueve este tipo de asociaciones, como “medio de implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible”, lo que resulta más que atractivo para los países que se han comprometido a alcanzarlos. Las inversiones en APP en un período de ocho años pasaron de USD 25.000 a USD 164.000 millones, siempre con el apoyo de alguno de los bancos multilaterales de desarrollo.
Afirma EURODAD que las PPP son a menudo más costosas, que en la parte fiscal tiene pasivos explícitos pero otros contingentes no transparentes, que promueven prácticas contables fuera del balance y sin limitaciones presupuestarias, que da lugar a una distribución del riesgo desequilibrada que favorece a los inversores privados frente a los gobiernos y ciudadanos, que los gobiernos pierden el gerenciamiento de los proyectos financiados y por ende el control de su rentabilidad.
El informe está dividido en tres apartados: el primero dedicado a los costos, el siguiente a la contabilidad y el último a “la manera controvertida” en que el Grupo Banco Mundial incentiva este tipo de asociaciones público-privadas.
Sobre los costos
Se ocupa de los costos explícitos y de los ocultos, indicando que el primero se trata de los pagos detallados en el contrato y que se reparten durante su vigencia, describiendo luego los pagos de déficit de viabilidad, los de disponibilidad (pagos periódicos durante la puesta a disponibilidad del servicio) o los pagos en función de los resultados.
Pero se detiene más alarmando sobre los costos ocultos, detallando una amplia variedad de pasivos contingentes habitualmente desconocidos para el público en general y a menudo incluso para los funcionarios del gobierno que negocian el contrato, como por ejemplo si el tipo de cambio de la divisa nacional cae o si la demanda desciende por debajo de un nivel concreto. Estos pasivos contingentes generan incertidumbre fiscal siendo la excusa para mantenerlos “fuera del balance” lo que hace que no sean transparentes.
Algunos de estos costos ocultos en pasivos contingentes pueden ser explícitos, como las garantías que los gobiernos otorgan a los privados para compensar los riesgos. Es cierto que muchas veces los gobiernos se ven necesitados de otorgar ciertas garantías si se pretende atraer inversiones privadas, pero también está comprobado que en oportunidades hay excesos en las concesiones brindadas amparados en la letra chica de los apartados de garantías y que esa circunstancia no sólo es aprovechada por los privados sino que además permite que éstos gestionen riesgos de manera ineficiente o no tengan la diligencia debida.
Pero más atención es necesario poner a los pasivos contingentes implícitos porque son impredecibles y no se manifiestan hasta que el proyecto PPP tiene problemas. Como todos estos proyectos tienen en vista “el interés nacional”, al fracasar finalmente son “rescatados” por el Estado, que es quien en definitiva termina absorbiendo y pagando incluso la deuda del sector privado que de este modo limpia su propio pasivo.
Luego, analiza este informe de EURODAD, se encuentran los costos directos y los indirectos. Los primeros son los que atienden a la construcción, diseño, gestión y mantenimiento del servicio, que puede especificarse en costo de capital, tasa de rentabilidad (ya que la forma de atraer la inversión es que el sector privado obtenga beneficios de su inversión) y costo estricto de construcción. Aquí se muestra el resultado de un estudio empírico de precios de los contratos financiados por el Banco Europeo de Inversiones en un período de 15 años: el costo de PPP era un 24% más elevado que mediante la contratación pública tradicional.
Explica también que el menor costo de la obra realizada por el propio Gobierno es porque obtiene préstamos a tasas preferenciales comparadas con el sector privado.
En cuanto a los costos indirectos, se resaltan los honorarios por asesoramiento (legal, financiero, etc.) en una magnitud para nada despreciable, a los que deben sumarse luego los costos de renegociación que es una práctica que alcanza a la mayoría de los proyectos PPP, con un monto estimado entre el 3% y el 15% de la inversión, y donde el sector privado tiene una posición de privilegio tomando ventajas de la menor capacidad negociadora del sector público y de una comprobada falta de transparencia en estos procesos.
Sobre la contabilidad
Además de la descripción sobre las maneras de financiar los proyectos con asociación público-privada (cobrados al usuario, mediante una tasa o peaje; pagadas por el gobierno con una remuneración regular acordada), el informe pone su acento en los métodos contables aplicables para este tipo de proyectos. Sostiene que entre la contabilidad basada en valores de caja –es decir, la que se registra al momento de la transferencia de efectivo- y la basada en valores devengados que es la que se registra en el momento mismo en que se decide la adquisición independientemente del momento en que se efectiviza la transferencia de efectivo, resultaría más conveniente esta última.
Da explicaciones técnicas para avalarlo, aunque aclara que pocos países cuentan con recursos humanos capacitados para el manejo de este sistema. Sostiene que las normas internacionales sobre contabilidad en este tipo de vinculaciones tienen variaciones según el organismo que las proponga y que los propios países tienen limitación para aplicarlas, conforme sus normativas internas.
Coincide tanto el informe como los los organismos internacionales, en el peligro subyacente con la “contabilidad fuera de balance” que suele tentar a los países, aquella que quita de la esfera pública estos asuntos y los deja en manos de la parte privada de la asociación, quien por su propia naturaleza tiene discrecionalidad en contrataciones, aplicaciones de los recursos, etc.- Los países suelen preferirla porque la contabilidad fuera de balance permite manifestar que se opera con déficit fiscal bajo. Como sabemos, los países suelen ser elogiados por los organismos internacionales cuando reducen su déficit fiscal.
El inconveniente principal de esta contabilidad fuera de balance de las cuentas nacionales, es la falta de transparencia y la dificultad de control por parte del ciudadano o sus representantes.
Finalmente, el informe de EURODAD analiza la postura del Grupo Banco Mundial en la promoción de este tipo de proyectos PPP, muestra de qué manera lleva a los países a inclinarse por este tipo de asociaciones y considera que es una práctica que impide a los gobiernos conocer o elegir otras opciones de crédito internacional, fomentando asimismo una asignación de riesgos desequilibrada en favor del inversor privado, siendo el estudio terminante en que: esto se debe acabar.
Nuestras conclusiones
El informe, basado en un estudio debidamente fundado, es una “alerta temprana” que debe merecer no sólo la atención de los funcionarios públicos sino también de la Justicia, de la ciudadanía toda y sus organizaciones de la sociedad civil que suelen ser un eficaz vigilante de la operatoria pública.
Países como la Argentina y prácticamente todos los de la región, tienen serias dificultades para implementar desde los gobiernos las obras de infraestructura necesarias para alcanzar los ODS. No sólo por carecer de recursos propios, sino también por los inconvenientes para acceder al crédito internacional (sus calificaciones de riesgo van en aumento) como por la carencia de personal técnico capacitado para llevar adelante los proyectos.
Es por eso que la vinculación público-privada se utilizó, aunque con un sistema distinto. Sistema que permitió un esquema de corrupción, que en el caso de nuestra región quedó explicitado a partir del caso Odebrecht como últimamente en Argentina con el llamado de “los cuadernos Gloria”. Es decir, entonces, que cualquier sistema puede generar corrupción que encarece el proyecto y que en definitiva es pagado con los aportes del ciudadano común, quitándoselos a la consecución de los objetivos de desarrollo sustentable.
Entonces, lo que nos trae este informe es el resumen de las maneras en que la PPP puede en definitiva resultar más costosa para los países y de una manera que se viste de legalidad: a través de una contabilidad fuera del balance de las cuentas nacionales, con costos de asesoramiento y renegociación impredecibles, con incrementos por variaciones en cotización de moneda o caída de utilización de servicios calculados sobre costos que se ignoran por estar fuera de los registros del gobierno y que son determinados por la discrecionalidad privada. La delegación en el manejo de los proyectos al sector privado está protegida hasta el final ya que quien termina pagando los desbarajustes que pudieren existir es el gobierno, sea asumiendo la deuda privada o sea por “rescatar” socialmente a la empresa PPP. Y lo hace pagándolo con los fondos públicos recaudados de las contribuciones de sus ciudadanos.
Hemos visto en Argentina como en el resto de la región que algunos funcionarios, auxiliados por una Justicia benévola, se ampararon en la “tercerización” de la operatoria de la obra pública para que no le alcancen las responsabilidades por el mal manejo de los recursos asignados. A ello hay que sumar que en los proyectos con PPP suelen firmarse “cláusulas de confidencialidad” que alejan la posibilidad de contralor (caso Vaca Muerta/YPF/Chevrón).
Este informe está publicado. Impide ahora escudarse en que se ignoraban los riesgos de estos procedimientos. Los jueces tampoco podrán mirar para otro lado con estas situaciones y la ciudadanía estará alertada para exigir a los responsables.
Las PPP pueden implementarse pero estas advertencias deberían guiar el diseño del proyecto; su negociación; la asunción equilibrada de riesgos (¡que los empresarios de obras públicas también los asuman!); un registro contable que permita la tarea de los organismos de control de los auditores, la sociedad civil y la propia ciudadanía; el aprovechamiento debido de su rentabilidad; una mejora de la rendición de cuentas democrática y, en definitiva, que el proyecto sea eficaz para alcanzar los objetivos de desarrollo sustentable.
El informe “Asociaciones Público-Privadas: cómo desactivar la bomba de relojería”, elaborado por Mathieu Vervynckt y María José Romero, publicado por la European Network on Debt and Development (Bruselas, octubre 2017) puede consultarse en www.eurodad.org
