Integraci贸n social y urbana de Barrios Populares en CABA

Por Gabriela C茅valo Boro

Seg煤n la definici贸n de la Agencia de Bienes del Estado de la Ciudad de Buenos Aires, un Barrio Popular es un grupo de, al menos 8 familias, en el que m谩s de la mitad de la poblaci贸n no cuenta con t铆tulo de propiedad del suelo ni acceso regular a dos o m谩s servicios b谩sicos.

El Ministerio de Desarrollo Social de la Naci贸n brinda un sumario de la cantidad de barrios populares en el pa铆s en su Registro Nacional de Barrios Populares. Este registro es producto de un relevamiento de dicho organismo p煤blico en colaboraci贸n con organizaciones de la sociedad civibariio 20 (despues)l realizado en 2016. Es el primer relevamiento oficial de todos los Barrios Populares en Argentina y es de suma importancia debido a que, si bien existen asentamientos populares en la CABA desde 1930, no exist铆a ning煤n censo ni relevamiento detallado de la situaci贸n de estos barrios. 鈥La falta de informaci贸n sistem谩tica y confiable sobre las particularidades de la localizaci贸n, el tama帽o, la din谩mica de crecimiento y los hogares que all铆 se localizan ha sido una limitaci贸n important铆sima para definir e informar las decisiones de pol铆tica p煤blica. La reciente disponibilidad de datos, a partir de estos relevamientos, ha permitido avanzar parcialmente en la cuantificaci贸n de este fen贸meno y sirve para ver c贸mo los barrios se distribuyen en las ciudades鈥 afirma Cynthia Goytia, directora del Centro de Investigaciones de Pol铆ticas Urbanas y de Vivienda de la Universidad Torcuato Di Tella.

Seg煤n el relevamiento nacional, existen 4.228 villas. Sumadas, cubren una superficie de 415,5 km2, dos veces la superficie de la Ciudad de Buenos Aires. All铆 viven aproximadamente 3.5 millones de personas.

La regi贸n que cuenta con m谩s barrios populares es el 脕rea Metropolitana de Buenos Aires.聽 Debido a las complejidades de esta metr贸polis, el proceso de integraci贸n urbana debe llevarse a cabo en un marco de coordinaci贸n y articulaci贸n entre los distintos organismos nacionales, provinciales, de la CABA, municipales, organizaciones sociales, organismos internacionales de cooperaci贸n, universidades, asociaciones profesionales y entidades p煤blicas o privadas afines. Sobre el problema de la complejidad institucional y de coordinaci贸n en el AMBA Goytia indica que 鈥en t茅rminos de gesti贸n de los programas de urbanizaci贸n e integraci贸n, se torna de especial importancia la articulaci贸n entre los distintos organismos competentes para que el abordaje de las problem谩ticas estructurales del territorio sea integral, reemplazando a modelos tradicionales de pol铆ticas sectoriales y desarticuladas entre s铆. Debiera contemplar no solo los diferentes organismos de gobierno- integrando programas cuyo financiamiento e implementaci贸n muchas veces incluso dependen de diferentes niveles de gobierno- sino tambi茅n la actuaci贸n de la sociedad civil, del sector privado y una fundamental participaci贸n de la ciudadan铆a鈥.

Chacarita (1)El proceso de urbanizaci贸n de los barrios populares en la ciudad de Buenos Aires se concibe dentro de la necesidad de integrar plenamente a sus villas con el resto de la ciudad, urban铆stica y socialmente, revirtiendo toda situaci贸n de segregaci贸n 聽y actualmente es llevado a cabo por el Instituto de la Vivienda del GCBA. 鈥Las obras previstas para estos procesos implican desarrollo de infraestructura, viviendas nuevas, aperturas de calles, mejoramiento del espacio p煤blico, viviendas y accesibilidad en materia de transporte. Est谩 dise帽ado desde una l贸gica de continuidad ciudad-barrio, barrio-ciudad鈥 afirma In茅s de Marcos, responsable de Comunicaci贸n del Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires.

En resumen, la urbanizaci贸n consiste 聽en proveer a estos barrios populares de regularizaci贸n dominial y de la infraestructura para los servicios b谩sicos. Esta tarea, que implica un cambio econ贸mico, social y cultural importante, es llevada a cabo por miembros del sector p煤blico, privado, acad茅mico y del tercer sector, como as铆 tambi茅n por representantes de los habitantes de los barrios. 鈥Desde el IVC estamos avanzando con la Integraci贸n socio-urbana de 7 villas de la Ciudad: Rodrigo Bueno, Barrio 20, Play贸n Chacarita, Lamadrid,聽 la re-localizaci贸n de las familias sobre el camino de sirga de la Cuenca Matanza Riachuelo, Carillo y la 1-11-14鈥 agrega de Marcos.

Son varias las 谩reas de gobierno que intervienen en este proceso integral de urbanizaci贸n, que incluye no solo problemas de vivienda y H谩bitat, sino tambi茅n de Educaci贸n, Salud, Trabajo, Seguridad y Cultura, entre otras carteras.聽 鈥淟a integraci贸n socio-urbana es una pol铆tica p煤blica prioritaria para el gobierno de la Ciudad. Representa un trabajo coordinado entre todas las 谩reas de gobierno. Se busca trabajar sobre todas las dimensiones que atraviesan un hogar: salud, educaci贸n, trabajo, seguridad, cultura, entre otros. Si bien el IVC es el responsable directo del trabajo de integraci贸n, el d铆a a d铆a es articulado con otras 谩reas de gobierno鈥 se帽ala de Marcos.

Las urbanizaciones que est谩n vigentes en la actualidad

Desde el IVC detallan: 鈥Las obras previstas para vivienda nueva est谩n proyectadas para finalizar en 2019.聽 El Chacarita (2)presupuesto asignado para la ejecuci贸n de las obras es de 6.038.000 聽para 2018. Los proyectos en los que trabaja directamente el IVC son 7. Pero desde otros organismos de gobierno se est谩 trabajando sobre: Barrio 31, Piletones, 21.24, Ciudad Oculta, villa 19 (obrero, auxiliadora y bermejo), villa 17, Fatima, La Carbonilla, Magaldi, Lujan, Pueblito y San Pablo鈥.

El caso de la urbanizaci贸n de la Villa 31 y 31 Bis (Carlos Mugica), es la ejecuci贸n de una ley de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires promulgada en el a帽o 2009. La ley N潞3343 utiliza como antecedente y referencia los par谩metros urbanos, sociales y culturales de un proyecto de Investigaci贸n de la Facultad de Arquitectura Dise帽o y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires. El territorio que ocupan la villa 31 y 31 bis debe ser destinado a viviendas, desarrollo productivo y equipamiento comunitario. El proyecto 鈥淏arrio 31 Retiro, Las Articulaciones Ciudad Formal 鈥 Ciudad Informal. Una metodolog铆a de abordaje v谩lida para la regi贸n鈥, fue utilizada como referencia e incluso forma parte como anexo de dicha ley, demostrando la importancia de la opini贸n t茅cnica y acad茅mica en temas de planeamiento urbano. 聽El 煤ltimo censo del Barrio Carlos Mugica fue realizado en 2010. Se estim贸 que viv铆an all铆 40 mil habitantes. Hoy los vecinos creen que llegan a 60 o 65 mil, pero no pueden determinarlo con certeza porque nunca m谩s se realizaron estad铆sticas similares.

En este proceso de urbanizaci贸n, la ley crea una 鈥淢esa de Gesti贸n y Planeamiento Multidisciplinaria y Participativa para la Urbanizaci贸n de las Villas 31-31Bis鈥 la cual est谩 encargada de desarrollar el proyecto ejecutivo. Por eso tiene representantes de tres Ministerios y tres comisiones de la Legislatura de la Ciudad, de la Defensor铆a del Pueblo; de funcionarios de la Naci贸n, y del equipo de la Universidad de Buenos Aires, entre otros. 聽鈥M谩s all谩 de que en la ley se estipulen los actores que forman parte de esta, cualquier otro actor que quisiera involucrarse en el proceso o intervenir de alguna forma, puede hacerlo por medio de las mesas. A su vez, desde el IVC convocamos a trav茅s de nuestro ciclo Dialogo de Saberes a referentes sociales, instituciones y contrapartes para que nos brinden su mirada sobre pol铆tica de vivienda en un espacio de debate desde los diferentes sectores鈥 aclara de Marcos.

Tambi茅n aprobada por La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires pero en 2017, la ley N潞5.798 de urbanizaci贸n del barrio popular Rodrigo Bueno prev茅 la creaci贸n de una mesa de gesti贸n participativa interdisciplinaria para la urbanizaci贸n. Se espera que la urbanizaci贸n contemple el mejoramiento de las viviendas existentes, la apertura de la v铆a p煤blica, la provisi贸n de equipamiento urbano acorde a la necesidades del barrio y la provisi贸n de infraestructura de servicios (redes de agua potable, energ铆a el茅ctrica, desag眉es cloacales, desag眉es pluviales y gas natural). Adem谩s, la realizaci贸n de acciones concretas que prioricen el desarrollo de actividades productivas y econ贸micas de los habitantes del barrio. Desde el IVC enumeran las obras que est谩n en ejecuci贸n en dicho barrio: Se realizar谩n obras de alumbrado p煤blico, redes de comunicaci贸n, red de gas distribuidora de media presi贸n hasta regulador a baja presi贸n de cada edificio, red de agua, red de cloacas, red pluvial y red vial. Est谩 proyectado para dar inicio a principios de julio de este a帽o y finalizar谩 en marzo de 2019鈥.

El Rol de las Asociaciones de la Sociedad Civil

El rol de las asociaciones sin fines de lucro es fundamental en este proceso en varias dimensiones. En primer lugar, el Registro Nacional de Barrios Populares, el primer relevamiento estad铆stico de los barrios popFraga antes (1)ulares del pa铆s, fue un relevamiento de las villas y sus habitantes llevado a cabo en gran parte por organizaciones sociales como Techo, la CCC, la CTEP, C谩ritas, grupos acad茅micos y pol铆ticos, entre otras.

En segundo lugar, la ejecuci贸n de estas leyes de urbanizaci贸n tiene un sost茅n fundamental en las organizaciones sociales ya presentes en los barrios populares previa promulgaci贸n de la ley o del comienzo de la urbanizaci贸n. Por eso son primordiales en el proceso, tanto para supervisar el trabajo de los organismos estatales como para garantizar la efectiva participaci贸n de los vecinos que, debido a su condici贸n socioecon贸mica, tienen menos ventajas ejercer dicha participaci贸n. Las organizaciones no gubernamentales act煤an como un nexo entre los habitantes de los barrios y los garantes oficiales de la ejecuci贸n de la ley de urbanizaci贸n.

Al tratarse de un proceso multidisciplinario y de largo plazo, quienes ejecuten las leyes de urbanizaci贸n, monitoreen su desarrollo y eval煤en su cumplimiento, no pueden acotarse a una gesti贸n pol铆tica de 4 a帽os. Los actores sociales que trabajen este tipo de proyectos, deben ser organizaciones que puedan sortear las vicisitudes de los mandatos y la agenda pol铆tica. Por ejemplo, la mesa de urbanizaci贸n del barrio 31 y 31 bis est谩 integrada por delegados y vecinos del barrio, con el apoyo y asesoramiento del Instituto de la Espacialidad Humana IEHu – FADU – UBA, Asociaci贸n Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), Center on Housing Rights and Evictions COHRE, y Madres de Plaza de Mayo l铆nea fundadora.

Adem谩s, las organizaciones de la sociedad civil tienen un rol primordial en la difusi贸n de datos oficiales acerca del avance en la ejecuci贸n de los proyectos. Seg煤n el IVC, la aplicaci贸n de los proyectos es evaluada por 鈥渆l Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Cat贸lica Argentina y la Universidad New School. Estas instituciones tienen a cargo聽 el an谩lisis y monitoreo de los procesos de integraci贸n socio-urbana para el Barrio Rodrigo Bueno y Barrio 20. Asimismo, este a帽o se cre贸 el Observatorio de la Vivienda de la Ciudad. Una de sus l铆neas de trabajo es monitorear y evaluar el impacto de estas pol铆ticas鈥.

La complejidad del tema y sus antecedentes internacionales

Seg煤n el IVC, al momento de la planificaci贸n de la urbanizaci贸n, es importante observar experiencias anteriores, tomando como ejemplo metodolog铆as de abordaje, como el caso de urbanizaci贸n en聽 Medell铆n. Sin embargo,聽 de Marcos asegura que a pesar de las experiencias exitosas en otros pa铆ses, 鈥cada proceso de integraci贸n tiene sus propias caracter铆sticas que se vinculR Bueno (1)an con la identidad de cada barrio intervenido鈥.

Una de las complejidades que se帽alan las organizaciones sociales es la falta de un protocolo de desalojo para los habitantes que deben ser reubicados. Sobre este tema, los representantes del IVC con los que pudimos dialogar se帽alan que si bien no tienen un protocolo de desalojo: 鈥淓n el caso de queda una vivienda afectada por la nueva traza urbana, se decide con las familias involucradas la posibilidad de acceder a un cr茅dito para una vivienda鈥.

Jonathan Baldivieso encuentra entre los problemas del proceso de urbanizaci贸n la lentitud del mismo y las mejoras que por el momento son provisorias: 鈥淪i tenemos en cuenta que algunos procesos de urbanizaci贸n se iniciaron hace 2 a帽os, reci茅n hoy se est谩n construyendo las viviendas nuevas, que es el primer paso. En algunos, reci茅n este a帽o se est谩n haciendo obras de infraestructura definitiva, como el caso del barrio Carlos Mugica. En los otros barrios, todav铆a no se ha comenzado. Los procesos en general van muy lento, por eso tenemos una perspectiva pesimista acerca de cu谩nto tiempo y esfuerzo llevar谩 hacerlo a escala nacional鈥.

Por su parte, Pablo Vitale, del 谩rea de Derecho a la Ciudad de ACIJ, considera un important铆simo avance que se desarrollen procesos de urbanizaci贸n en villas, y se帽ala que, sobre los criterios que deber铆an guiar estas intervenciones se desarroll贸, como aporte, el Acuerdo por la urbanizaci贸n de villas. En el documento, propuesto desde un amplio grupo de organizaciones, referentes, equipos acad茅micos, organismos de defensa p煤blica y vecinos/as, se establece en diez puntos, qu茅 est谩ndares y criterios deber铆an orientar la acci贸n del Gobierno para la plena integraci贸n entre villas y el resto de la ciudad (http://acuerdoporlaurbanizacion.org). Pero, adem谩s de esa expectativa, Vitale pone el foco en problema de la especulaci贸n inmobiliaria en primer lugar: se observa la proximidad de las urbanizaciones a oportunidades de negocios inmobiliarios o desarrollo de infraestructuras urbanas ajenas a los procesos de urbanizaci贸n. En las inmediaciones de Villa 31, por ejemplo, ya se est谩n anunciando emprendimientos inmobiliarios de lujo, al igual que frente a Rodrigo Bueno, donde IRSA prev茅 el emprendimiento Solares de Santa Mar铆a (a la que llaman la 鈥淒ubai鈥 de Buenos Aires). La reciente apertura de Triunvirato bordea a Play贸n de Chacarita y el desarrollo de los Juegos Ol矛mpicos juveniles de este a帽o implic贸 la construcci贸n de la Villa Ol矛mpica frente a la postergada Villa 20. Estos 鈥渂eneficios鈥 asociados a los procesos de urbanizaci贸n parecen implicar la sujeci贸n del cumplimiento de las leyes que los disponen desde hace dos d茅cadas, a oportunidades de negocios inmobiliarios, megaeventos o infraestructuras urbanas. Pero adem谩s implican riesgos por la valorizaci贸n de las 谩reas que pueden redundar en efectos expulsivos sobre la poblaci贸n, por efectos de presi贸n del mercado inmobiliario y el alza de los costos de vida en las zonas mejoradas鈥.

Un segundo problema para Vitale es la gentrificaci贸n: 鈥En ninguno de los procesos se prev茅, por el momento, la incorporaci贸n de mecanismos efectivos para prevenir la expulsi贸n de poblaci贸n por efectos de mercado. La incorporaci贸n de estos barrios al mercado inmobiliario puede tener un efecto contrario al que se enuncia en las leyes e intervenciones, derivando la enorme inversi贸n p煤blica. Al respecto, desde el espacio del Acuerdo por la Urbanizaci贸n redactamos un documento sobre 鈥淧ol铆ticas de gesti贸n de suelo鈥, proponiendo un conjunto de instrumentos que eviten esos efectos鈥.

R Bueno (2)Y por 煤ltimo se refiri贸 a la falta de mecanismos de fiscalizaci贸n como una dificultad que los procesos de urbanizaci贸n deben afrontar y de los cuales las organizaciones sociales deben hacerse cargo: 鈥淓n el caso de la Villa 31 no hay mecanismos claros de fiscalizaci贸n de obras. En todos los casos hay problemas de acceso a la informaci贸n que se prev茅n saldar por iniciativa de las agencias del GCBA (tanto SISU como IVC) y, en nuestro caso, implementaremos un seguimiento colaborativo de las intervenciones desde la plataforma caminosdelavilla.org鈥.

Entre las principales dificultades que encuentran en este proceso, Cynthia Goytia 聽se帽ala que聽 鈥Argentina ha comenzado a fortalecer su pol铆tica implementado un acotado men煤 de opciones con el fin de facilitar la urbanizaci贸n de barrios informales. La escala de este esfuerzo es aun d茅bil para la magnitud de la poblaci贸n que hoy se localiza en estos 4000 barrios鈥.聽 Para la especialista, la urbanizaci贸n es la soluci贸n solo residencial para las poblaciones vulnerables, pero esto no implica una mejora estructural 鈥Corremos siempre por detr谩s del problema con pol铆ticas que son curativas. Deber铆amos complementarlas con pol铆ticas preventivas, que provean suelo con servicios y generen nuevas unidades, densificando 谩reas intervenidas y mejoradas.聽 El costo por hogar al urbanizar un barrio聽 puede triplicar o m谩s el del desarrollo formal y con infraestructuras, ex ante鈥.

Pero su principal preocupaci贸n es la centralidad de la CABA en este tipo de pol铆ticas. 鈥Mi mayor preocupaci贸n no est谩 puesta en los barrios que se est谩n urbanizando, sino en la falta de articulaci贸n entre las acciones de urbanizaci贸n en la regi贸n metropolitana de Buenos Aires en su conjunto. A mi entender, no solo tenemos un grave problema de equidad a resolver cuando son los hogares que se localizaron en聽 la ciudad central quienes podr谩n beneficiarse con ciertas intervenciones p煤blicas en CABA. En contraste, en la periferia, en los barrios informales聽 de la regi贸n, localizados en 谩reas con poca o nula dotaci贸n de infraestructura, y con baja accesibilidad e incluso de escasa calidad ambiental o zonas inundables – hay m谩s de 1400 barrios de la RMBA- en los cuales es hoy aun poco relevante la intervenci贸n p煤blica dada la dimensi贸n y severidad de las demandas existentes. M谩s aun, la concentraci贸n del empleo en el 谩rea central provee ventajas a los trabajadores que se localizan en los barrios precarios de la ciudad, y en especial en su 谩rea central, como el barrio 31. Estas ventajas incluyen la minimizaci贸n de los costos de transporte y las ganancias en accesibilidad, no solo a potenciales trabajos sino tambi茅n a todos los otros servicios y oportunidades. Esto explica los mayores valores del suelo en asentamientos informales centrales, as铆 como sus altas densidades y聽 din谩mica de crecimiento聽 En este contexto de desbalances en el alcance de las intervenciones en la regi贸n, los programas de urbanizaci贸n en la CABA pueden exacerbar -y no reducir- el crecimiento y densificaci贸n de los barrios informales de la ciudad. En ausencia de mecanismos de coordinaci贸n metropolitana, la efectividad de las pol铆ticas se ver谩 limitada y las decisiones de los distintos gobiernos locales en t茅rminos de uso del suelo, transporte y vivienda generar谩n externalidades sobre los habitantes de municipios aleda帽os que afectar谩n su bienestar鈥 finaliza Goytia.

Ley Nacional de Urbanizaci贸n de Barrios Populares

Seguimiento Marzo-06Los procesos de urbanizaci贸n de barrios populares en la ciudad de Buenos Aires parecen sentar precedente para un proyecto m谩s ambicioso a nivel nacional a cargo del Ministerio de Desarrollo Social de la Naci贸n.

Recientemente obtuvo media sanci贸n en la Honorable C谩mara de Diputados de la Naci贸n la ley para la urbanizaci贸n de la totalidad de los barrios populares en el pa铆s propuesta por la titular del Ministerio de Desarrollo Social, Carolina Stanley. Este proyecto consiste en la expropiaci贸n de las tierras de los que figuran en el Registro Nacional de Barrios populares para ser entregadas a sus ocupantes.

En el mes de mayo de 2018 el proyecto comenz贸 a debatirse en la C谩mara de Diputados de la Naci贸n en un plenario de comisiones de Asuntos Constitucionales, Vivienda, Legislaci贸n General y Presupuesto de la C谩mara de Diputados. Si bien los legisladores opositores expresaron su apoyo al esp铆ritu de la iniciativa, algunos plantearon dudas sobre el financiamiento, m谩xime ante la perspectiva de un mayor recorte en el gasto p煤blico luego de la crisis financiera que atraviesa la econom铆a.

Sobre este proyecto, Cynthia Goytia se muestra optimista pero con ciertas dudas: 鈥渓as experiencia pasadas han mostrado dificultades de llevar adelante las expropiaciones sobre suelo privado, que requieren leyes de expropiaci贸n, evaluaci贸n de las compensaciones a otorgarse, 聽su financiamiento y la aceptaci贸n de los propietarios originales, que muchas veces son m谩s de uno, lo que implica necesidad de m煤ltiples acuerdos entre partes.聽 Son procesos sumamente complejos, que en muchos casos tuvieron que discontinuarse por problemas en cada una de estas etapas de implementaci贸n. Estos requiere ser tenido muy en cuenta si, como pretende la nueva ley, se prev茅 ese proceso de expropiaci贸n para cerca de 2/3 de la totalidad de los barrios informales existentes, alrededor de 3000, que son los que se hallan en suelo privado. Mientras tanto, el otorgamiento de certificados de tenencia junto con la provisi贸n de servicios de infraestructura y mejoras en la accesibilidad, deber铆an ser si, una prioridad鈥.

El proyecto aprobado en Diputados establece que los gastos que implique el proceso 鈥ser谩n afrontados en partes iguales por las jurisdicciones firmantes鈥, al tiempo que autoriza al Poder Ejecutivo a crear un fideicomiso 鈥con el objeto de financiar la totalidad de las actividades que resulten necesarias para llevar adelante el objeto de la ley鈥. La sanci贸n completa y eventual ejecuci贸n y financiamiento de la ley depender谩 de su desenlace legislativo en Senadores y un clima pol铆tico y econ贸mico que lo acompa帽en.

Para Jonatan Baldivieso del Observatorio por el Derecho a la Ciudad, el proceso de urbanizaci贸n de la Ciudad de Buenos Aires es un antecedente muy valioso para proyectos m谩s abarcativos: 鈥淓n estos procesos estamos viendo como el gobierno tiene que prepararse para urbanizar un barrio e integrarlo a la ciudad. Son cuestiones que se pueden resolver con planificaci贸n, porque si no varios de estos procesos fracasan. Como el tema de la regularizaci贸n dominial o los servicios. Si no se planifican estos procesos como es debido, se pierde tiempo, se pierde la confianza de las familias y mucho dinero鈥.

 

Referencias:

Ley de Urbanizaci贸n Villa 31 y 31 bis N潞3343

Ley de Urbanizaci贸n Barrio Rodrigo Bueno N潞 5798

Acuerdo por la Urbanizaci贸n de las Villas

Registro Nacional de Barrios Populares

Los detalles del proyecto del gobierno para urbanizar 4228 villas de todo el pa铆s – Infobae

Decreto Nacional N潞 358/2017, Creaci贸n del Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integraci贸n Urbana en el 谩mbito de la Agencia de Administraci贸n de Bienes del Estado