«La pol铆tica urbana frente a las inundaciones. Una historia de buenas intenciones»

Luciano PugliesePor Luciano Pugliese, integrante del equipo de asistencia t茅cnica de la Fundaci贸n Metropolitana.

Bajaban todav铆a las aguas de la dura inundaci贸n en La Plata, La Matanza y Buenos Aires cuando asociaciones profesionales, especialistas y representantes de organizaciones no gubernamentales copamos parte del tiempo o los cent铆metros de los medios de comunicaci贸n insinuando posibles explicaciones, exhibiendo antecedentes hist贸ricos, ofreciendo pistas para tratar de comprender lo ocurrido, mientras a煤n duraba el shock.

Todo lo dicho en esas horas por t茅cnicos, especialistas y organizaciones es lo esperable y lo que corresponde. En su mayor铆a son planteos de un enorme sentido com煤n:

a) no apreciamos adecuadamente que el medio natural en el que se despliega la metr贸polis es una llanura con m铆nima pendiente, atravesada por centenares de valles fluviales con cursos de agua que ignoramos, contaminamos, canalizamos, redirigimos o eliminamos;

b) 聽los cambios en el clima y el r茅gimen de lluvias y vientos llegaron para quedarse o agravarse;

c) la enorme capacidad profesional para proponer obras y otros paliativos no se traduce en concreciones por la falta de programas de largo plazo;

d) nuestros excelentes profesionales generan proyectos que las arbitrariedades en la asignaci贸n de los recursos estatales dejan en la nada;

e) la realizaci贸n de obras imprescindibles podr铆a haber moderado el impacto de la inundaci贸n pero que de todas maneras hay que prepararse para una gesti贸n racional del riesgo, cuesti贸n que no hemos encarado seriamente porque nos negamos a admitir la magnitud de las amenazas con las que convivimos;

g) vivimos en una metr贸poli que carece de un plan para la ocupaci贸n de su espacio mientras contin煤a creciendo y parece hacerlo m谩s r谩pido todav铆a que hace unos a帽os;

h) la pol铆tica no logra hacerse de una perspectiva territorial y la regla es la imprevisi贸n;

i) desde los saberes disciplinares 鈥渘o hemos sabido incidir en las agendas p煤blicas鈥 (notable definici贸n del Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires);

j) el crecimiento de la informalidad habitacional tiene como destino esos valles de inundaci贸n que hay que preservar libres si queremos amortiguar las crecidas;

k) nadie contiene la urbanizaci贸n comercial en 谩reas no aptas o ecol贸gicamente estrat茅gicas, con la consecuente ocupaci贸n, impermeabilizaci贸n y alteraci贸n de la morfolog铆a en valles de inundaci贸n y humedales, por las ventajas de localizaci贸n o la rentabilizaci贸n de alguna riqueza paisaj铆stica.

En fin, me animar铆a a resumir buena parte de estas explicaciones en una sola: la dificultad de la pol铆tica urbana para conducir el crecimiento de la metr贸polis Buenos Aires, y las ciudades argentinas en general; dificultad que no es de ahora. Y este es el punto.

Entre 1950 y hoy hubo m谩s de 25 eventos de inundaci贸n que superaron las marcas l铆mite que determinan la evacuaci贸n.

En julio de 1958 una sudestada sin precedentes castig贸 a toda la regi贸n ribere帽a de la metr贸polis. Desde San Isidro hasta Berisso todas las localidades fueron devastadas, dejando 100 mil evacuados y seis muertos.

En mayo de 1985 una tormenta de parecida intensidad a la sufrida en La Plata, pero extendida en todo el litoral bonaerense caus贸 15 muertos y 120.000 evacuados.

En julio de 1992 se produjo otro evento extraordinario, con resultados muy similares a los anteriores.

Como reflejo del evento de 1958, en la Provincia de Buenos Aires se sancion贸 en 1960 la 聽autodenominada 鈥淟ey de Conservaci贸n de los Desag眉es Naturales鈥 (ley 6253). Prohibi贸 ocupar los m谩rgenes de los r铆os en una franja de un m铆nimo de 50 metros extensible hasta la l铆nea de las crecidas extraordinarias.

Como consecuencia del evento de 1992 en la Provincia de Buenos Aires se sancion贸 en 1997 por exigencias del BID y el Eximbank que financiaban un programa de obras estructurales de defensa, la autodenominada ley sobre 鈥淣ormas de Demarcaci贸n en Terreno y Preparaci贸n de Mapas de Zonas de Riesgo, 脕reas Protectoras de Fauna y Flora Silvestres y Control de Inundaciones鈥 (ley 11.964). Estableci贸 la obligaci贸n de determinar cuatro franjas de resguardo en zonas litorales: zona prohibida, zona con restricciones severas, zona con restricciones parciales, y zona de advertencia. Determin贸 todos los聽 procedimientos para establecer las restricciones al dominio de los inmuebles particulares afectados.

La aplicaci贸n concreta de estas normas, que no fueron derogadas, tendr铆a hoy una importancia crucial para regular el uso del suelo en las cuencas medias y altas de los r铆os que atraviesan la urbanizaci贸n metropolitana, en los humedales del sur de la costa rioplatense o de la cuenca del Luj谩n, y en tantas grandes fracciones vacantes insertas en zonas urbanas, entre otros sitios.

La ley de 1958 fue reglamentada un a帽o despu茅s anulando su verdadero sentido. En vez de resolver c贸mo se determinar铆a la l铆nea de crecidas extraordinarias o pormenorizar el tipo de restricciones, el Decreto 11368/61 directamente fij贸 en 100 metros reducibles en casos a 30 o incluso 15, el m谩ximo de restricci贸n si median 鈥渙bras de relleno aprobadas por el Ministerio de Obras P煤blicas鈥. Prim贸 la perspectiva de la parcela individual y c贸mo lograr su m谩ximo aprovechamiento posible.

Por su parte, la ley de 1997 nunca fue aplicada. El c贸digo de aguas de 2002 no la derog贸 pero tampoco la incorpor贸 como parte de ese cuerpo general. Una catarata de resoluciones de la Autoridad del Agua vienen autorizando, siempre a t铆tulo precario y salvando expresamente las responsabilidades del organismo, enormes obras de relleno, polderizaci贸n, excavaci贸n de lagunas con perforaci贸n de napas subterr谩neas y destrucci贸n de humedales en el borde mismo de grandes cursos de agua en emprendimientos residenciales repartidos en toda la regi贸n, aunque muy especialmente en la zona norte. Se construy贸 para esto hasta un modelo de manejo hidr谩ulico para las llamadas 鈥渦rbanizaciones acu谩ticas鈥 (Nordelta, Eidico, etc.)

驴Qu茅 se puede entender de estos procesos? Mi hip贸tesis es que el sentido com煤n, incluso traducido en normas generales con intenciones irreprochables, encuentra un l铆mite insuperable a la hora de traducirse en pr谩ctica concreta. M谩s precisamente: a la hora de limitar efectivamente el modo de apropiaci贸n, uso y valorizaci贸n del suelo por parte de algunos actores privados, en especial ciertos segmentos del mercado inmobiliario.

Se ha repetido mucho la definici贸n del soci贸logo Horacio Torres cuando calific贸 las pol铆ticas p煤blicas sobre uso y ocupaci贸n del suelo metropolitano de 鈥渓aissez faire鈥 (鈥渄ejar hacer, dejar pasar鈥 la consigna suprema de las pol铆ticas de liberalizaci贸n). Esto vale claramente para los grandes ciclos de la expansi贸n de la mancha urbana metropolitana, incluido el de la 鈥渟uburbanizaci贸n de las elites鈥 con las urbanizaciones cerradas y el fuerte crecimiento de las villas y asentamientos de la d茅cada del 鈥90, que sigue casi igual hasta hoy. El estado, que tanto avanza en tantos terrenos, no lo hace casi en 茅ste.

Hay un proyecto de ley nacional de uso del suelo que permitir铆a fundar jur铆dicamente otras pr谩cticas urbanas. Fue anunciado por la Presidenta hace ya varios a帽os pero est谩 a la espera de tomar estado parlamentario. El proyecto de reforma del C贸digo Civil y Comercial establece en un art铆culo la necesidad de compatibilizar el derecho individual sobre bienes inmuebles con los derechos de incidencia colectiva en funci贸n de la sustentabilidad ambiental, pero lo cierto es que dedica mucho m谩s a la implantaci贸n de un nuevo r茅gimen jur铆dico para las urbanizaciones cerradas. La ley de Acceso Justo al H谩bitat de la Provincia de Buenos Aires constituye un avance m谩s directo hacia cierto control de las hiper rentas del suelo; habr谩 que esperar una reglamentaci贸n que no la tergiverse y construir una pr谩ctica concreta que permita sostener sus principios. Pero no tiene como objeto definir un r茅gimen de suelo que adem谩s preserve la matriz ambiental del territorio.

Como siempre, hay que concluir que no habr谩 posibilidades de una ciudad m谩s equitativa y de calidad sin un aumento de la capacidad de la sociedad para observar y controlar los procesos claves de transformaci贸n urbana.

Me gustar铆a terminar con una referencia que parece una cuesti贸n de pura t茅cnica pero es bastante m谩s que eso. Tiene que ver con la necesidad de dotarnos de un r茅gimen legal de administraci贸n del suelo urbano que tenga un conjunto de instrumentos innovadores, adem谩s de establecer m谩s o menos l铆mites al ejercicio del derecho individual de uso. Las legislaciones sobre uso del suelo m谩s avanzadas, como hay en muchos pa铆ses, establecen herramientas operativas claras para reasignar rentas del suelo en funci贸n de un proyecto de ciudad m谩s vivible para todos. No es una reasignaci贸n indirecta sino bien directa: por ejemplo, el que recibe el permiso de urbanizar nuevos suelos debe contribuir para que otro suelo inundable pueda ser privado de todo uso lucrativo y afectado s贸lo como reservorio. O quienes reciben permisos para incrementar alturas de edificios en ciertas zonas tengan un cargo que permita construir nuevos parques urbanos. En algunos casos, este sistema se llama de 鈥渄istribuci贸n de cargas y beneficios鈥 entre propietarios.

Esto, que obviamente implica una serie de procedimientos t茅cnicos y administrativos para su aplicaci贸n general, encierra una noci贸n de construcci贸n colectiva de la ciudad que logra compensar la destrucci贸n del valor de parte de sus parcelas cuando deben ser directamente retiradas del proceso de urbanizaci贸n en funci贸n de una idea totalizadora, muy especialmente en las 谩reas de m谩s fuerte transformaci贸n. En la Provincia de Buenos Aires este concepto puede coexistir perfectamente con la tasa sobre la valorizaci贸n del suelo con destino al h谩bitat social que determina la Ley de Acceso Justo al H谩bitat. En la Argentina una noci贸n similar aplicada al uso del suelo rural apareci贸 hace poco en la ley para la preservaci贸n del bosque nativo.

La ciudad y los millones de actores que la construyen se modifican rec铆procamente todo el tiempo. Se necesitan por lo tanto mediaciones muy finas y eficaces entre lo individual y lo colectivo; es decir nuevos instrumentos de gesti贸n urban铆stica. En parte se puede hacer innovando en las pr谩cticas; en parte se requieren nuevas normas. Para esto, la pol铆tica se debe cargar previamente de una fuerte perspectiva territorial. Si no, seguiremos dictando leyes con buenas intenciones. Pero tendremos la misma inundaci贸n.