Desde el Instituto de Investigación e Ingeniería ambiental de la Universidad Nacional de San Martín, Patricia Kandus, Priscilla G. Minotti, Claudio Baigún, Ruben D. Quintana, Gabriela Mataloni y Gabriela Gonzalez Trilla, produjeron el siguiente documento que intenta establecer algunos lineamientos para pensar la Ley de Humedales.
Reflexiones sobre la Ley de Presupuestos Mínimos para la Conservación y el Uso Sustentable de los Humedales
Ante el inminente tratamiento de un proyecto unificado de ley sobre Presupuestos Mínimos sobre Conservación y Uso Sustentable de los Humedales para todo el territorio nacional, surgieron algunos temas que consideramos de importancia para debatirlos entre actores de distintos sectores de la sociedad (académicos, políticos, productivos, sociales, etc.) desde una perspectiva constructiva que ayude a plantear un proyecto superador a otros similares tratados anteriormente.
A nivel mundial, la gestión adecuada de los humedales se torna una necesidad urgente frente a los procesos de cambio climático y de los modos de producción. La propia Convención Internacional sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971) en su última Conferencia de las Partes Contratantes realizada en el año 2015 presentó su informe sobre el estado de los humedales y advierte que durante el siglo XX entre el 64 y el 75% de los humedales del planeta se han perdido o degradado y que este proceso ha continuado durante el presente siglo. Esto tiene un profundo impacto no solo sobre la biodiversidad sino también sobre los millones de seres humanos que dependen de estos ecosistemas dado que los mismos proveen una enorme cantidad de servicios a la sociedad1. Claramente, si no se toman medidas para frenar esta pérdida y degradación los beneficios que brindan estos ecosistemas se perderán.
1 Según el trabajo clásico de Constanza y colaboradores de 1997, los humedales aportan el 40% de todos los servicios que brindan el total de los ecosistemas del planeta.
2 Esto podría llevarse a cabo a través de una mesa de trabajo.
Sin embargo, la complejidad del tema requiere una mirada amplia producto de un debate que incorpore un enfoque interdisciplinario propio de las problemáticas ambientales.
Esto debería ser resultado de un trabajo conjunto entre saberes y no de encuentros aislados de tono declarativo. Los especialistas de las universidades que vienen trabajando en temas de humedales con diferentes perspectivas (ecólogos, biólogos, ingenieros, hidrólogos, geógrafos, abogados) debieran interactuar con los referentes de instituciones vinculadas a la producción (agricultura e industria, minería), ambiente (MinAyDS) y ciencia y tecnología (MinCyT) y representantes de las cámaras del parlamento, de manera de poder debatir en forma integrada los objetivos que debe perseguir la ley y aunar criterios e intereses2. Por su parte, los cuerpos legislativos que deben dar forma a las leyes deben estar atentos a convocar a expertos que dominan los aspectos técnicos previo a la sanción de las mismas.
A continuación se plantean algunas cuestiones que consideramos importantes tener en cuenta para este debate aspectos vinculados a tres temas: La definición de humedal, el inventario de humedales y el ordenamiento territorial.
1) Definición del término “humedal”:
Durante las discusiones para avanzar con un proyecto de ley de humedales, el tema de la definición del término “humedal” ha sido motivo de discusiones sobre qué término considerar y sobre los diferentes enfoques que se pueden considerar. Cabe señalar que para una ley esta definición tiene que tener en cuenta tanto los aspectos ecológicos y como las implicancias jurídicas.
En los proyectos de ley que se han conocido se han considerado las siguientes definiciones:
1.Definición de la Convención de Ramsar: Esta es “son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. Esta definición ya se encuentra incluida en nuestra legislación por la ley nacional que aprueba la Convención de Ramsar. Sin embargo, la misma es muy amplia, poco precisa, incluye a todos los ambientes acuáticos, naturales y artificiales, y no da idea de los aspectos que caracterizan a los humedales.
2.Definición científica (basada en aspectos ecológicos): tomando en cuenta sugerencias de la UNSaM se ha considerado la siguiente definición: “A los efectos de la identificación de humedales, se tendrán en consideración aquellos ecosistemas cuyas características diagnósticas comunes sean las siguientes
a) Dependan de la inundación constante o recurrente o la saturación del sustrato en la superficie o cerca de ella;
b) Presenten características físicas, químicas o biológicas que reflejan lainundación recurrente o permanente o la saturación del sustrato en la superficie o cerca de ella;
c) Observen la presencia de suelos hídricos o con rasgos de hidromorfismo o de vegetación hidrofítica”.
Cabe tener en cuenta que estas características determinan un ámbito de aplicación más restringido que el que surge de la definición de la Convención de Ramsar, lo que en caso de que ambas figuren en el proyecto de ley estimamos que podría llevar a alguna imprecisión jurídica. También es importante tener en cuenta que el análisis de la presencia o no de las características diagnósticas mencionadas, puede requerir estudios técnicos específicos.
Por otra parte, resulta acertada la incorporación en el proyecto de la definición del concepto de integridad ecológica, tal como fuera sugerido en su momento. Esto resulta necesario para poder dimensionar la verdadera magnitud de los efectos de cambio en los ecosistemas naturales debido a alteraciones de sus procesos funcionales y de su estructura biótica y abiótica y a la vez plantea el desafío de ir pensando el desarrollo de una metodología común para evaluar la pérdida de integridad en los humedales de nuestro territorio. Claramente, el resultado de este análisis puede constituir una herramienta valiosa por las implicancias jurídicas que el mismo pueda tener a la hora de la gestión de los humedales.
2) Inventario Nacional de Humedales:
Se entiende como muy valioso que el proyecto de ley promueva la creación de la figura del Inventario Nacional de Humedales como una herramienta fundamental para la gestión ambiental de estos ecosistemas como parte de una política de Estado para la gestión de estos ecosistemas. Además, la confección de este Inventario aporta al cumplimiento del país con los compromisos internacionales adquiridos por la Argentina al ser signatario de la Convención de Ramsar (dado que esta Convención insta a las partes contratantes a llevar a cabo procesos de inventarios nacionales de humedales). Desde ese punto de vista vemos positivamente que en el cuerpo de la ley se establezca la figura de “Inventario Nacional de Humedales” y se establezca un presupuesto ad hoc para su ejecución.
Si bien se considera crítica la realización de un inventario de humedales como parte de una política de Estado como especialistas en ecología de humedales que hemos participado activamente (en colaboración con otros organismos e instituciones) en la coordinación de las actividades que se han desarrollado hasta la fecha para avanzar con un inventario de humedales en nuestro país, nos parece apropiado hacer las siguientes consideraciones al respecto:
– Es fundamental que se comprenda la complejidad técnica que implica el desarrollo de este inventario de humedales debido a la gran abundancia, diversidad, variabilidad espacial y temporal, conectividad, etc., de estos ecosistemas.
– Asimismo, debe entenderse que si bien el inventario emerge como una herramienta para la gestión ambiental, también constituye un programa científico-técnico que requiere de un desarrollo coordinado por un equipo con experticia en el tema.
– Resulta necesario que se incorporen los avances ya realizados en base a discusiones y aportes de especialistas de todo el país.
– Es un proceso que requiere personal capacitado, equipamiento específico y financiación adecuada así como un marco de trabajo que permita estandarizar y unificar conceptos y metodologías y el involucramiento de organismos de investigación y de gestión ambiental de todo el país.
Estos aspectos sugieren que dadas las características de los humedales y la complejidad técnica señalada, no parece apropiado que la ley establezca plazos de tiempo para su finalización, y más aún que el inventario sea una condición sine qua non para el establecimiento de la normativa de protección y uso sustentable de los humedales. Por el contrario, la realización de un inventario debe verse como un proceso y no como un proyecto con una fecha de finalización determinada. Esto debe entenderse en el contexto de la realidad federal de nuestro país ya que en ciertos lugares tendrá una rápida concreción mientras que en otros constituirá un proceso al menos de mediano plazo. Por todo lo mencionado, consideramos que no es realista pensar en un plazo de cinco años como establece el proyecto de ley para realizar un inventario nacional de humedales con un alto nivel de detalle (escala local).
Por lo tanto, y en función de los argumentos esgrimidos se considera sumamente inconveniente la imposición del Inventario como paso previo y necesario para la el ordenamiento territorial de los humedales en el corto plazo, y más aún para la entrada en vigencia de la ley.
3) Ordenamiento territorial de humedales:
Acordamos que el ordenamiento ambiental del territorio, como lo establece la Ley General del Ambiente, es un instrumento fundamental de la 
política y la gestión ambiental del territorio en su conjunto. Esta idea se desdibuja, sin embargo, al considerar una visión fragmentada del ambiente. Desde el punto de vista ecológico, no es concebible realizar el ordenamiento de un ecosistema en forma aislada de su contexto ya que las distintas unidades espaciales (ecosistemas naturales, agroecosistemas, etc.) se encuentran interconectadas a través de flujos de energía, materiales y especies.
El proyecto de ley sobre Presupuestos Mínimos de Humedales plantea que se lleve a cabo un ordenamiento territorial de los humedales en un lapso de dos años una vez finalizado el Inventario Nacional de Humedales. En este sentido, se plantean algunas consideraciones importantes:
1.a) Los humedales son ecosistemas que por sus características se encuentran frecuentemente interconectados, y reciben aportes e impactos de otros ecosistemas de humedales, de aguas profundas y de tierras altas. En aquellas regiones del país, por ejemplo, en que se presenten humedales inmersos en una matriz de agroecosistemas, claramente éstos se encontrarán afectados en forma directa por el entorno. De modo similar, en los ambientes áridos (Puna y altos Andes), los ambientes de humedal que constituyen áreas de forraje para el ganado doméstico y la fauna silvestre y aguadas para comunidades locales, están íntimamente vinculados al aporte de agua subterránea, y cualquier emprendimiento en las inmediaciones que afecte su volumen y fluir afectará la persistencia de estos ambientes. Por tal motivo, para asegurar la preservación y el uso sustentable de los humedales se considera que el instrumento adecuado a aplicar debería ser el ordenamiento ambiental de todo el territorio y no solo de estos ecosistemas en forma aislada.
El inventario de humedales debe ser una herramienta que contribuya al ordenamiento pero de ninguna manera representar el eje principal que guie la Ley. Ello implica que el ordenamiento ambiental del territorio debería llevarse adelante de acuerdo a la normativa que corresponda, sin esperar a que esté finalizado el inventario nacional de humedales.
2.b) En los humedales se desarrollan muchas actividades productivas e intervenciones humanas, y muchas pueden desarrollarse si se las hace adecuadamente. El ordenamiento ambiental del territorio (instrumento fundamental que debería debatirse y promoverse mucho más) no debería ser visto como una herramienta para definir únicamente áreas a conservar (áreas protegidas, intangibles) y áreas que puedan modificarse y utilizarse sin ningún tipo de reglamentación. Por el contrario, el ordenamiento se debería ver como el instrumento para articular la conservación de los ecosistemas, sus funciones, procesos y los servicios que brindan, con la diversidad de actividades productivas e intervenciones antrópicas, y que la forma en que estas se desarrollen sea compatible con las características del ambiente. Esta visión reduce así el riesgo de reconocer áreas destinadas a diferentes usos mediante el clásico enfoque del semáforo que aplica diferentes colores (rojo, amarillo y verde) con el fin de identificar alternativas estáticas de aprovechamientos de los ecosistemas (bosques, humedales, etc.) sin considerar las interrelaciones con el entorno y los cambios dinámicos en el paisaje.
Por tal motivo, consideramos que la gestión de los humedales y el ordenamiento territorial no deberían quedar supeditados a la elaboración de un inventario.
Sería de interés también que para la legislación se revisen, por ejemplo, las normas incluidas en los códigos civil, penal y alimentario que afectan muchos aspectos de la forma de uso y gestión de los humedales, en particular y el ambiente en general. También las sanciones y penalidades correspondientes antes situaciones violatorias de la ley. Esto emerge como un punto crítico cuando se reconoce que en nuestro país ya existe una enorme cantidad de leyes y normas sancionadas con incumbencia en temas ambientales.
Finalmente, reconocemos que ninguna persona, o grupo de expertos en particular, puede abarcar todas las incumbencias y derivaciones que involucra una ley sobre humedales y que ello requiere de un proceso de reflexión e intercambio de saberes y conocimientos de carácter interdisciplinario. En este contexto, entendemos que antes del debate parlamentario es necesario llevar adelante encuentros que convoquen a especialistas en la temática de humedales con el fin de asegurar la excelencia de una Ley que garantice la conservación y uso sostenible de los humedales del territorio argentino.
