Reflexiones sobre la Ley de Presupuestos M铆nimos para la Conservaci贸n y el Uso Sustentable de los Humedales

Desde el Instituto de Investigaci贸n e Ingenier铆a ambiental de la Universidad Nacional de San Mart铆n, Patricia Kandus, Priscilla G. Minotti, Claudio Baig煤n, Ruben D. Quintana, Gabriela Mataloni y Gabriela Gonzalez Trilla, produjeron el siguiente documento que intenta establecer algunos lineamientos para pensar la Ley de Humedales.聽

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Ante el inminente tratamiento de un proyecto unificado de ley sobre Presupuestos M铆nimos sobre Conservaci贸n y Uso Sustentable de los Humedales para todo el territorio nacional, surgieron algunos temas que consideramos de importancia para debatirlos entre actores de distintos sectores de la sociedad (acad茅micos, pol铆ticos, productivos, sociales, etc.) desde una perspectiva constructiva que ayude a plantear un proyecto superador a otros similares tratados anteriormente.

humedales 1A nivel mundial, la gesti贸n adecuada de los humedales se torna una necesidad urgente frente a los procesos de cambio clim谩tico y de los modos de producci贸n. La propia Convenci贸n Internacional sobre los Humedales (Ramsar, Ir谩n, 1971) en su 煤ltima Conferencia de las Partes Contratantes realizada en el a帽o 2015 present贸 su informe sobre el estado de los humedales y advierte que durante el siglo XX entre el 64 y el 75% de los humedales del planeta se han perdido o degradado y que este proceso ha continuado durante el presente siglo. Esto tiene un profundo impacto no solo sobre la biodiversidad sino tambi茅n sobre los millones de seres humanos que dependen de estos ecosistemas dado que los mismos proveen una enorme cantidad de servicios a la sociedad1. Claramente, si no se toman medidas para frenar esta p茅rdida y degradaci贸n los beneficios que brindan estos ecosistemas se perder谩n.

1 Seg煤n el trabajo cl谩sico de Constanza y colaboradores de 1997, los humedales aportan el 40% de todos los servicios que brindan el total de los ecosistemas del planeta.

2 Esto podr铆a llevarse a cabo a trav茅s de una mesa de trabajo.

Sin embargo, la complejidad del tema requiere una mirada amplia producto de un debate que incorpore un enfoque interdisciplinario propio de las problem谩ticas ambientales.

Esto deber铆a ser resultado de un trabajo conjunto entre saberes y no de encuentros aislados de tono declarativo. Los especialistas de las universidades que vienen trabajando en temas de humedales con diferentes perspectivas (ec贸logos, bi贸logos, ingenieros, hidr贸logos, ge贸grafos, abogados) debieran interactuar con los referentes de instituciones vinculadas a la producci贸n (agricultura e industria, miner铆a), ambiente (MinAyDS) y ciencia y tecnolog铆a (MinCyT) y representantes de las c谩maras del parlamento, de manera de poder debatir en forma integrada los objetivos que debe perseguir la ley y aunar criterios e intereses2. Por su parte, los cuerpos legislativos que deben dar forma a las leyes deben estar atentos a convocar a expertos que dominan los aspectos t茅cnicos previo a la sanci贸n de las mismas.

A continuaci贸n se plantean algunas cuestiones que consideramos importantes tener en cuenta para este debate aspectos vinculados a tres temas: La definici贸n de humedal, el inventario de humedales y el ordenamiento territorial.

1) Definici贸n del t茅rmino 鈥渉umedal鈥:

Durante las discusiones para avanzar con un proyecto de ley de humedales, el tema de la definici贸n del t茅rmino 鈥渉umedal鈥 ha sido motivo de discusiones sobre qu茅 t茅rmino considerar y sobre los diferentes enfoques que se pueden considerar. Cabe se帽alar que para una ley esta definici贸n tiene que tener en cuenta tanto los aspectos ecol贸gicos y como las implicancias jur铆dicas.

En los proyectos de ley que se han conocido se han considerado las siguientes definiciones:

1.Definici贸n de la Convenci贸n de Ramsar: Esta es 鈥渟on humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean 茅stas de r茅gimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros鈥. Esta definici贸n ya se encuentra incluida en nuestra legislaci贸n por la ley nacional que aprueba la Convenci贸n de Ramsar. Sin embargo, la misma es muy amplia, poco precisa, incluye a todos los ambientes acu谩ticos, naturales y artificiales, y no da idea de los aspectos que caracterizan a los humedales.

2.Definici贸n cient铆fica (basada en aspectos ecol贸gicos): tomando en cuenta sugerencias de la UNSaM se ha considerado la siguiente definici贸n: 鈥淎 los efectos de la identificaci贸n de humedales, se tendr谩n en consideraci贸n aquellos ecosistemas cuyas caracter铆sticas diagn贸sticas comunes sean las siguientes

a) Dependan de la inundaci贸n constante o recurrente o la saturaci贸n del sustrato en la superficie o cerca de ella;

b) Presenten caracter铆sticas f铆sicas, qu铆micas o biol贸gicas que reflejan lainundaci贸n recurrente o permanente o la saturaci贸n del sustrato en la superficie o cerca de ella;

c) Observen la presencia de suelos h铆dricos o con rasgos de hidromorfismo o de vegetaci贸n hidrof铆tica鈥.

humedales 3Cabe tener en cuenta que estas caracter铆sticas determinan un 谩mbito de aplicaci贸n m谩s restringido que el que surge de la definici贸n de la Convenci贸n de Ramsar, lo que en caso de que ambas figuren en el proyecto de ley estimamos que podr铆a llevar a alguna imprecisi贸n jur铆dica. Tambi茅n es importante tener en cuenta que el an谩lisis de la presencia o no de las caracter铆sticas diagn贸sticas mencionadas, puede requerir estudios t茅cnicos espec铆ficos.

Por otra parte, resulta acertada la incorporaci贸n en el proyecto de la definici贸n del concepto de integridad ecol贸gica, tal como fuera sugerido en su momento. Esto resulta necesario para poder dimensionar la verdadera magnitud de los efectos de cambio en los ecosistemas naturales debido a alteraciones de sus procesos funcionales y de su estructura bi贸tica y abi贸tica y a la vez plantea el desaf铆o de ir pensando el desarrollo de una metodolog铆a com煤n para evaluar la p茅rdida de integridad en los humedales de nuestro territorio. Claramente, el resultado de este an谩lisis puede constituir una herramienta valiosa por las implicancias jur铆dicas que el mismo pueda tener a la hora de la gesti贸n de los humedales.

2) Inventario Nacional de Humedales:

Se entiende como muy valioso que el proyecto de ley promueva la creaci贸n de la figura del Inventario Nacional de Humedales como una herramienta fundamental para la gesti贸n ambiental de estos ecosistemas como parte de una pol铆tica de Estado para la gesti贸n de estos ecosistemas. Adem谩s, la confecci贸n de este Inventario aporta al cumplimiento del pa铆s con los compromisos internacionales adquiridos por la Argentina al ser signatario de la Convenci贸n de Ramsar (dado que esta Convenci贸n insta a las partes contratantes a llevar a cabo procesos de inventarios nacionales de humedales). Desde ese punto de vista vemos positivamente que en el cuerpo de la ley se establezca la figura de 鈥淚nventario Nacional de Humedales鈥 y se establezca un presupuesto ad hoc para su ejecuci贸n.

Si bien se considera cr铆tica la realizaci贸n de un inventario de humedales como parte de una pol铆tica de Estado como especialistas en ecolog铆a de humedales que hemos participado activamente (en colaboraci贸n con otros organismos e instituciones) en la coordinaci贸n de las actividades que se han desarrollado hasta la fecha para avanzar con un inventario de humedales en nuestro pa铆s, nos parece apropiado hacer las siguientes consideraciones al respecto:

– Es fundamental que se comprenda la complejidad t茅cnica que implica el desarrollo de este inventario de humedales debido a la gran abundancia, diversidad, variabilidad espacial y temporal, conectividad, etc., de estos ecosistemas.

– Asimismo, debe entenderse que si bien el inventario emerge como una herramienta para la gesti贸n ambiental, tambi茅n constituye un programa cient铆fico-t茅cnico que requiere de un desarrollo coordinado por un equipo con experticia en el tema.

– Resulta necesario que se incorporen los avances ya realizados en base a discusiones y aportes de especialistas de todo el pa铆s.

– Es un proceso que requiere personal capacitado, equipamiento espec铆fico y financiaci贸n adecuada as铆 como un marco de trabajo que permita estandarizar y unificar conceptos y metodolog铆as y el involucramiento de organismos de investigaci贸n y de gesti贸n ambiental de todo el pa铆s.

Estos aspectos sugieren que dadas las caracter铆sticas de los humedales y la complejidad t茅cnica se帽alada, no parece apropiado que la ley establezca plazos de tiempo para su finalizaci贸n, y m谩s a煤n que el inventario sea una condici贸n sine qua non para el establecimiento de la normativa de protecci贸n y uso sustentable de los humedales. Por el contrario, la realizaci贸n de un inventario debe verse como un proceso y no como un proyecto con una fecha de finalizaci贸n determinada. Esto debe entenderse en el contexto de la realidad federal de nuestro pa铆s ya que en ciertos lugares tendr谩 una r谩pida concreci贸n mientras que en otros constituir谩 un proceso al menos de mediano plazo. Por todo lo mencionado, consideramos que no es realista pensar en un plazo de cinco a帽os como establece el proyecto de ley para realizar un inventario nacional de humedales con un alto nivel de detalle (escala local).

Por lo tanto, y en funci贸n de los argumentos esgrimidos se considera sumamente inconveniente la imposici贸n del Inventario como paso previo y necesario para la el ordenamiento territorial de los humedales en el corto plazo, y m谩s a煤n para la entrada en vigencia de la ley.

3) Ordenamiento territorial de humedales:

Acordamos que el ordenamiento ambiental del territorio, como lo establece la Ley General del Ambiente, es un instrumento fundamental de la humedales 2pol铆tica y la gesti贸n ambiental del territorio en su conjunto. Esta idea se desdibuja, sin embargo, al considerar una visi贸n fragmentada del ambiente. Desde el punto de vista ecol贸gico, no es concebible realizar el ordenamiento de un ecosistema en forma aislada de su contexto ya que las distintas unidades espaciales (ecosistemas naturales, agroecosistemas, etc.) se encuentran interconectadas a trav茅s de flujos de energ铆a, materiales y especies.

El proyecto de ley sobre Presupuestos M铆nimos de Humedales plantea que se lleve a cabo un ordenamiento territorial de los humedales en un lapso de dos a帽os una vez finalizado el Inventario Nacional de Humedales. En este sentido, se plantean algunas consideraciones importantes:

1.a) Los humedales son ecosistemas que por sus caracter铆sticas se encuentran frecuentemente interconectados, y reciben aportes e impactos de otros ecosistemas de humedales, de aguas profundas y de tierras altas. En aquellas regiones del pa铆s, por ejemplo, en que se presenten humedales inmersos en una matriz de agroecosistemas, claramente 茅stos se encontrar谩n afectados en forma directa por el entorno. De modo similar, en los ambientes 谩ridos (Puna y altos Andes), los ambientes de humedal que constituyen 谩reas de forraje para el ganado dom茅stico y la fauna silvestre y aguadas para comunidades locales, est谩n 铆ntimamente vinculados al aporte de agua subterr谩nea, y cualquier emprendimiento en las inmediaciones que afecte su volumen y fluir afectar谩 la persistencia de estos ambientes. Por tal motivo, para asegurar la preservaci贸n y el uso sustentable de los humedales se considera que el instrumento adecuado a aplicar deber铆a ser el ordenamiento ambiental de todo el territorio y no solo de estos ecosistemas en forma aislada.

El inventario de humedales debe ser una herramienta que contribuya al ordenamiento pero de ninguna manera representar el eje principal que guie la Ley. Ello implica que el ordenamiento ambiental del territorio deber铆a llevarse adelante de acuerdo a la normativa que corresponda, sin esperar a que est茅 finalizado el inventario nacional de humedales.

2.b) En los humedales se desarrollan muchas actividades productivas e intervenciones humanas, y muchas pueden desarrollarse si se las hace adecuadamente. El ordenamiento ambiental del territorio (instrumento fundamental que deber铆a debatirse y promoverse mucho m谩s) no deber铆a ser visto como una herramienta para definir 煤nicamente 谩reas a conservar (谩reas protegidas, intangibles) y 谩reas que puedan modificarse y utilizarse sin ning煤n tipo de reglamentaci贸n. Por el contrario, el ordenamiento se deber铆a ver como el instrumento para articular la conservaci贸n de los ecosistemas, sus funciones, procesos y los servicios que brindan, con la diversidad de actividades productivas e intervenciones antr贸picas, y que la forma en que estas se desarrollen sea compatible con las caracter铆sticas del ambiente. Esta visi贸n reduce as铆 el riesgo de reconocer 谩reas destinadas a diferentes usos mediante el cl谩sico enfoque del sem谩foro que aplica diferentes colores (rojo, amarillo y verde) con el fin de identificar alternativas est谩ticas de aprovechamientos de los ecosistemas (bosques, humedales, etc.) sin considerar las interrelaciones con el entorno y los cambios din谩micos en el paisaje.

Por tal motivo, consideramos que la gesti贸n de los humedales y el ordenamiento territorial no deber铆an quedar supeditados a la elaboraci贸n de un inventario.

Ser铆a de inter茅s tambi茅n que para la legislaci贸n se revisen, por ejemplo, las normas incluidas en los c贸digos civil, penal y alimentario que afectan muchos aspectos de la forma de uso y gesti贸n de los humedales, en particular y el ambiente en general. Tambi茅n las sanciones y penalidades correspondientes antes situaciones violatorias de la ley. Esto emerge como un punto cr铆tico cuando se reconoce que en nuestro pa铆s ya existe una enorme cantidad de leyes y normas sancionadas con incumbencia en temas ambientales.

Finalmente, reconocemos que ninguna persona, o grupo de expertos en particular, puede abarcar todas las incumbencias y derivaciones que involucra una ley sobre humedales y que ello requiere de un proceso de reflexi贸n e intercambio de saberes y conocimientos de car谩cter interdisciplinario. En este contexto, entendemos que antes del debate parlamentario es necesario llevar adelante encuentros que convoquen a especialistas en la tem谩tica de humedales con el fin de asegurar la excelencia de una Ley que garantice la conservaci贸n y uso sostenible de los humedales del territorio argentino.