(Por Federico Strifezzo) “La metrópoli o mejor dicho el fenómeno que la constituye, se caracteriza realmente por un fuerte proceso de urbanización del territorio, manifestado en el desarrollo de las periferias urbanas, la pérdida de valor de las centralidades históricas y el surgimiento de otras nuevas, la extensión de los pueblos y ciudades más allá de sus límites administrativos, la presencia de grandes infraestructuras, la conurbación de localidades vecinas y la permanente anexión urbana de tierras rústicas o rurales y paisajes naturales. El fenómeno metropolitano conlleva, entonces, un progresivo cambio artificial en el territorio original que en la mayoría de los casos se observa heterogéneo, fragmentario y discontinuo, pero siempre con alta interacción e interdependencia funcional entre la residencia, el trabajo, los servicios y el ocio. Queda claro que aquella idea tradicional de ciudad ya no es posible ni conducente para interpretar y actuar en el ámbito metropolitano”. Esta descripción, presentada en un informe del Global Environment Outlook (GEO) producido por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Instituto de Gestión de Ciudades (IGC) y el Gobierno de la Provincia de Santa Fe, da cuenta de los procesos que llevaron de las primeras aldeas asentadas a la vera del Río Paraná, pasando por la centralidad de la ciudad de Rosario después de la construcción del ferrocarril que instaló un vínculo directo con Buenos Aires hasta la actual conformación (en pleno desarrollo) de la denominada Área Metropolitana de Rosario (AMR).
La conformación de éste área es resultado de un proceso activo, en constante transformación, que da cuenta de la progresiva adopción de una visión amplia, estratégica y común en base a las necesidades territoriales, civiles y urbanas. Con centro en la ciudad de Rosario, el AMR concentra en la actualidad alrededor de 1.500.000 ciudadanos (la mitad de habitantes de la provincia de Santa Fe) que en un espacio de 324.450 hectáreas comparten una realidad social y económica compleja con significativos niveles de vinculación y dependencia funcional.
Esta dinámica que se inició, en parte, con el lanzamiento del Plan Estratégico Rosario (PER) en el año 1998, es puesta en primer plano por el Plan Estratégico Rosario Metropolitano (PERM) que se lanzó en el 2008 con la intención de conformar un nuevo espacio metropolitano: “La ciudad no es sólo el espacio físico que habitamos, una extensión de concreto y acero atravesada por cintas de asfalto y esporádicas pinceladas de verde. La ciudad es un espacio vivo en el cual nos encontramos integrados a lo largo de nuestra vida en sociedad. Como la pétrea coraza que da abrigo y resguardo al caracol, la ciudad evoluciona junto con el hombre y su sociedad, moldeándose mutuamente según los avatares de su vida en común”, señalan en uno de los textos institucionales publicados durante el lanzamiento de mencionado plan.
Y ésta dinámica, también, es la que en la actualidad encuentra a Rosario y a un conjunto de municipios que lo rodean trabajando en pos de la integración; un proceso que el dos veces intendente de Rosario y actual senador por la misma ciudad Miguel Lifschitz explica como resultado de la articulación del desarrollo territorial natural y de la planificación institucional conjunta: “Las Áreas Metropolitanas no se crean sino que surgen de manera espontánea a medida que una ciudad se desarrolla y ejerce un cierto poder de atracción sobre otras más pequeñas que nacen, se vinculan o se expanden a su alrededor. Sí, en cambio, requiere imaginación, creatividad, esfuerzo y compromiso político la tarea de dotar de institucionalidad a ese entramado de relaciones cotidianas que se van tejiendo de hecho a medida que las localidades se acercan y se integran. En este sentido, se registran en Rosario esfuerzos por articular a escala metropolitana desde hace más de cuarenta años”.
El camino hacia el AMR
Para dar cuenta del presente es necesario rastrear, en primer lugar, los procesos que le dieron forma a las ciudades y municipios que actualmente integran el AMR; detectar sus orígenes históricos y determinar cuáles fueron las causas de su formación nos permitirá esclarecer las condiciones de posibilidad de un área en constante desarrollo desde su conformación.
En este sentido, la transformación histórica de Rosario y su región ponen en evidencia, a partir de una dinámica de interacción constante, la evolución de una estructura
territorial y urbana de carácter aldeano en sus orígenes, pasando por el desarrollo y consolidación de la ciudad central con una importante vinculación al puerto y al ferrocarril a principios del siglo XX hasta la complejidad metropolitana actual.
Las tierras de la región estaban habitadas, antes de la llegada de los españoles, por pueblos aborígenes nómades (Timbúes, Corondas, Querandíes) cuyos asentamientos se ubicaban en relación directa con la ribera del Río Paraná y el litoral fluvial, especialmente a la vera de los ríos Carcarañá y Coronda.
Como resultado de las expediciones colonizadoras que intentaban decodificar la ruta de la plata se fundaron, hacia 1529, el fuerte Santi Spiritu (destruido al poco tiempo) y, alrededor del año 1583, un nuevo fuerte ubicado al norte de la actual localidad de Timbúes.
Las primeras concesiones de tierras por parte de los españoles se otorgaron hacia 1633, iniciándose un proceso de sucesivas subdivisiones territoriales perpendiculares al Río Paraná con cambios de propietarios a partir de herencias, ventas y/o subastas. Esta estructura aldeana se fue desarrollando durante siglos hasta cobrar un impulso importante con la construcción de la línea ferroviaria, que conectó en 1884 la ciudad de Buenos Aires con Rosario.
Durante la última década del siglo XIX, mientras la Argentina comenzaba a constituirse territorial, política y culturalmente, otras líneas ferroviarias conectaron el corredor con localidades ubicadas en el interior de la región.
Este desarrollo sostenido por el ferrocarril, sin embargo, desencadenó procesos de urbanización y concentración de poblaciones en el borde ribereño en detrimento del interior del territorio, lo cual irá consolidando la centralidad de la ciudad de Rosario en la región (una centralidad que, después de su formación espontánea durante el siglo XVIII, ya era relevante hacia 1852 por su condición de importante puerto de la Confederación).
Hacia el año 1900, desde Villa Gobernador Gálvez, contigua al sur de Rosario hasta Timbúes cuarenta kilómetros al norte, se ubicaron ocho localidades con un perfil productivo y portuario a partir de la instalación de molinos harineros, destilerías de alcohol y hornos de cemento, entre otros emprendimientos.
De esta manera, las localidades ubicadas en el norte del corredor crecieron marcadas por la tensión funcional con Rosario y vinculadas a Santa Fe, en relación a la cual se conformaron sus respectivos centros urbanos con límites definidos por el ferrocarril hacia el oeste y la ribera hacia el este.
La fuerte radicación portuaria e industrial sobre el río entre los años 30’ y 70’ definió una ocupación semiplena del frente de agua, minimizando las áreas de esparcimiento y comprometiendo seriamente algunos enclaves naturales; mientras el crecimiento de la urbanización hacia el oeste tras las vías férreas encontró su límite con la construcción de la Autopista Rosario-Santa Fe en los 70.
Si bien la tensión funcional con Rosario existió desde un principio, la disposición de las urbanizaciones y su proceso de ocupación, los accesos ferroviarios perpendiculares a la ruta, la ubicación de dos estaciones y la actividad frigorífica sobre la ribera, hicieron que la tensión del crecimiento se desplazara transversal al eje Rosario, resultando un sistema urbano de gran complejidad.
Como se señala en el informe de la PNUMA anteriormente citado con respecto a la conformación del AMR: “La aparición del ferrocarril con más de diez líneas que llegan al área portuaria, circundará y encerrará a la ciudad de la primera expansión, definiendo unos límites que pronto serán excedidos por nuevas urbanizaciones, generando un cuadro de complejidad física y funcional que será la génesis de la ciudad metropolitana”.
El área metropolitana Rosario
Mirta Levin, directora de la Unidad de Planificación y Gestión Estratégica Rosario señala que “las áreas metropolitanas se constituyen tanto en torno a la identificación de múltiples y variados problemas como a la voluntad de implementar proyectos comunes, que permitan mejorar las condiciones de vida de los núcleos urbanos involucrados y favorecer el desarrollo armónico de las zonas urbanas y rurales integradas en ese territorio, a los efectos de satisfacer y equilibrar el acceso a los bienes y servicios públicos esenciales. En este sentido, el Área Metropolitana de Rosario expresa un conjunto dinámico y heterogéneo de localidades unidas por la cercanía geográfica y por la presencia de problemáticas comunes”.
Podemos definir, entonces, al Área Metropolitana de Rosario como a un conglomerado urbano conformado por un núcleo de 23 localidades (que se extiende a más de 40 considerando una extensión mayor denominada Gran Rosario) ubicadas geográficamente al Sur de la provincia de Santa Fe, en la zona medular de la República Argentina. Como ya se señaló, su centro es la ciudad de Rosario que cuenta con una superficie de aproximadamente 199 kilómetros cuadrados y alberga al 80% de la población que habita el AMR.
Desde la perspectiva de su proyección territorial, el AMR se encuentra atravesado por un eje Norte-Sur y otro Este-Oeste. El primero la conecta hacia el norte con los países del MERCOSUR a través de la hidrovía, la cual constituye un corredor fundamental de comunicación con el Sur del Brasil. El segundo, por su parte, la posiciona estratégicamente en la Región Centro, vinculándola hacia el Oeste con las provincias de Córdoba y Mendoza y con la República de Chile; mientras que hacia el Este lo hace con la provincia de Entre Ríos y con la República Oriental del Uruguay.
Estas condiciones geográficas estratégicas son las que determinaron, según la visión del concejal rosarino Diego Giulano, la integración de los municipios en torno a Rosario: “El Área Metropolitana Rosario es el centro estratégico de negocios del MERCOSUR, dado que es el punto de intersección de los dos corredores principales de transporte que tienden a desarrollarse. Esta situación trajo como consecuencia un aumento de las competencias y funciones de las localidades de la región, como así también de sus potencialidades, lo que tornó imprescindible replantear la cuestión de los gobiernos locales, no ya desde una óptica unidimensional y centrípeta, sino a través de una concepción metropolitana de asociativismo intermunicipal para poder enfrentar en conjunto los nuevos desafíos de la gestión pública local y regional. Frente a esta situación la intermunicipalidad se trasunta, en los hechos, en la posibilidad de conformar organizaciones aptas para llevar a cabo empresas de importante magnitud que los municipios, individualmente considerados, no pueden llevar a cabo. Estas formas de cooperación intermunicipal permiten abarcar el crédito; ahorrar recursos a la hora de adquirir insumos; organizar de manera más efectiva el cobro de tasas y servicios; realizar obra pública estructural y de mayor magnitud; y adoptar una mejor estrategia para la producción y comercialización nacional e internacional de productos municipales o regionales”.
Es así que el crecimiento de las localidades aledañas determinó que Rosario integre a un conjunto de ciudades que se asientan al este sobre la ribera del Río Paraná, al norte hasta la ciudad de Timbués, al sur hasta Villa Constitución, al oeste hasta las localidades de Cañada de Gómez o Armstrong y al sudoeste hasta Casilda.
Con fines operativos y a partir de estudios y diagnósticos realizados en la región se han identificado 4 corredores que incluyen a las diferentes localidades y que se transforman en estructuras organizadoras. El Corredor Norte, sobre la ruta número 11 y a la vera del río Paraná se extiende desde Rosario hacia el Norte del área. El Corredor Noroeste comprende a las localidades ubicadas en torno a la ruta número 9. El Corredor Oeste se encuentra entre las rutas número 33 y número 14 y el Corredor Sur está compuesto por las localidades que se encuentran desde Rosario hacia el sur, a la vera del río Paraná y de la ruta número 21.
La integración física acompañada por la integración institucional. Del PER al PERM
Como señaló Lifschitz, aquello que surge de manera espontánea a medida que las ciudades se desarrollan debe estar acompañado por el esfuerzo y el compromiso político para dotar de institucionalidad “a ese entramado de relaciones cotidianas que se van tejiendo de hecho a medida que las localidades se acercan”.
Y esto fue lo que sucedió, con mejores o peores resultados, a partir de 1998 cuando en Rosario se lanzó el Plan Estratégico Rosario (PER) 1998-2008 con la intención de impulsar el desarrollo estratégico de la ciudad. El PER fue propuesto como un ámbito de reflexión colectiva sobre el futuro de la ciudad, donde los distintos actores pudieran dar a conocer sus propios proyectos. A mediados de 1996, el municipio junto a dirigentes sociales, políticos y privados le dieron forma a un plan que trascendiera la coyuntura política y alcanzaron una plataforma de consenso para establecer un horizonte de desarrollo definido en términos de orientaciones estratégicas y proyectos generadores de cambios.
El PER comenzó a tomar forma a partir de la interacción de los distintos actores que definieron a Rosario como a “una ciudad sustentada en el trabajo y en la creación, con 
oportunidades de vida y progreso para todos sus habitantes, que recupere el río y se constituya en punto de integración y encuentro del MERCOSUR”.
Esta imagen colectiva se plasmó en 5 grandes “sueños” que marcaron los caminos a seguir: la Rosario del trabajo, la Rosario del Río, la Rosario de la creación, la Rosario de las oportunidades y la Rosario de la integración. Y en octubre de 1998 se presentó oficialmente el PER conformado por 72 proyectos en los que intervinieron más de 150 instituciones.
Durante el proceso de trabajo se fue definiendo un nuevo alcance territorial y comenzaron a tomar forma propuestas de carácter estratégico, no sólo para Rosario sino también para su región metropolitana.
Fue así que el PER se reconfiguró en el Plan Estratégico Rosario Metropolitana (PERM+10) 2008-2018, incorporando una visión de Rosario como una ciudad metropolitana.
El núcleo de la transformación tuvo que ver con una serie de avances que produjo el PER, sobre todo en lo relativo a la descentralización urbana de Rosario, la inversión del eje de la ciudad para orientarla de cara al río, la creación de un nodo de comunicaciones a escala del Mercosur y obras de infraestructura que comenzaron a conectar a Rosario con el resto de la región.
Rosario así, empezó a ver, con la intención de integrarse, al conjunto de localidades que la rodeaban lo que devino en una mirada de mayor proyección geográfica; sobre todo en temáticas como movilidad, residuos, uso de los recursos naturales e intervenciones urbanas de magnitud.
Ésta vez a los cinco ejes se le incorporaron nuevos elementos, una vez más con el aporte de diversos actores (universitarios, ciudadanos, especialistas, etc.) a partir del trabajo en talleres y otras instancias de participación que dieron lugar a una serie de metáforas que expresaron las necesidades de los rosarinos. Dado que los objetivos originales estaban más consolidados, ahora los sueños se volvieron sentidos. De aquí surgieron los nuevos ejes: Trabajo + Economías de calidad, Oportunidades + Ciudadanía, Río + Calidad de vida, Creación + Innovación e Integración + Conectividad que es, justamente, el eje más metropolitano del plan, aquel que se concentró en mayor medida en la manera de vincular a Rosario con el resto del espacio metropolitano.
Si bien el resultado de este proceso fue el reconocimiento de la región metropolitana en sus aspectos económicos, sociales, culturales e institucionales, es importante señalar que el PERM debió enfrentar los inconvenientes propios de una planificación que se extiende más allá de los límites político-administrativos de una ciudad: la falta de un marco legal que brinde autonomía de acción a los municipios y comunas que integran el territorio para asociarse estratégicamente, los desfasajes de escala entre los municipios y las comunas que implican una gran diferenciación en sus status político-administrativos y finalmente la complejidad de las nuevas relaciones que se establecen entre los actores públicos y privados que pasan a integrar un territorio que se proyecta a escala metropolitana.
Un poco para hacer frente a estas limitaciones jurídico-políticas, y otro poco como resultado de la nueva conciencia metropolitana que implicó el desarrollo del PERM, con la llegada de Mónica Fein en diciembre del 2011 a la intendencia de Rosario se creó la Unidad Metropolitana (UM) en la Municipalidad de Rosario con el objetivo de “acompañar y orientar el desarrollo del territorio metropolitano de la ciudad de Rosario desde la implicación y asociación de todos los actores públicos y privados involucrados en la transformación del área”.
Así, después de un proceso complejo, se le dio una oficina concreta y un área de trabajo a la necesidad de potenciar el área metropolitana.
Contemporáneo a la UM, en agosto del 2010 se creó el Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM) con la asociación de 19 de los 23 Municipios de la región. Se trata de un espacio de coordinación y promoción de políticas públicas de impacto regional y órgano impulsor del desarrollo de proyectos a escala metropolitana que cuenta con una estructura organizacional compuesta por un Consejo de Gobierno integrado por todos los intendentes y presidentes de comunas de las localidades que lo conforman y un Directorio constituido como órgano ejecutivo de las decisiones del Consejo y como representante legal del Ente. Asimismo, cuenta con una Secretaría Ejecutiva y un Consejo Técnico Consultivo.
Fue así que con el ECOM se le dio una institucionalización al AMR y a esta, con la creación de la UM, una unidad técnica.
Mirta Levin explica: “Durante las reuniones del ECOM lo que hacemos es ir fijando la agenda según el interés de los distintos intendentes, siempre con una visión metropolitana de las distintas temáticas, y después, desde la Unidad Metropolitana, lo que hacemos es ir cumpliendo con las distintas resoluciones que se toman desde el directorio y el consejo directivo del ECOM”.
¿Forma o contenido?
Según el arquitecto Norberto Iglesias, integrante de la Fundación Metropolitana y gestor y ejecutor de políticas municipales, los procesos aquí descriptos tienen su origen en experiencias españolas que se importaron siguiendo los modelos de la socialdemocracia europea: “Hay dos razones para que se lance el Plan Metropolitano. En primer lugar porque la gestión socialista de Rosario en alguna medida articula su modalidad de trabajo en base a los modelos europeos de la Social Democracia. La manera de presentar proyectos a la ciudadanía, tienen que ver con los formatos de la socialdemocracia europea, específicamente el PSOE español. El Plan Estratégico de Ciudades es una modernidad impulsada en Cataluña, en el país Vasco, desde las Olimpiadas a esta parte por gobiernos socialistas”.
Según señala Iglesias, “el Planeamiento Estratégico de Ciudades se extendió en América Latina a través del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), del que los socialistas de Rosario forman parte, y que fue creado entre otras cosas para exportar el modelo europeo en nuestro continente, sobre todo el español. Pero obviamente eso se agota. Porque se vende un plan, pasan 5 años y se revisa. ¿Y después qué pasa? Después viene el Plan Estratégico Regional. Y eso fue lo hicieron en España y lo que se está haciendo hoy en Argentina”.
El problema, para el también director del Instituto de Estudios Urbanos del
Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires, está en la continuidad de los modelos y en la copia de formatos que no siempre se ajustan a las realidades particulares de cada región: “El tema es que estos proyectos terminan siendo muchas veces una carta de deseo que no termina por concretarse. Se queda en un libro y en
una presentación. Sobre todo, y esto queda en evidencia si repasamos los planes estratégicos urbanos que hay a lo largo y ancho del país, porque la mayoría terminan siendo iguales, en base a este modelo español que acá no tiene asidero. Porque en España la concepción está configurada como una operación privada con participación ciudadana para ir más allá de los gobiernos de turno. Pero acá todos los planes fueron y son financiados por los municipios y por las gobernaciones provinciales y la gran mayoría de las veces, cuando cambia el gobierno no hay continuidad. En Rosario esto no pasa con tanta fuerza porque el partido socialista se mantiene en el poder. Sin embargo, no creo que estos procesos y los planes desarrollados sean algo malo. El tema es que se trata de un plan formateado que a veces no va más allá de eso. Porque en concreto lo que importa es la calidad de los técnicos y de la gestión, para que el proceso no se agote”.
Esta realidad cobra fuerza al analizar los resultados del PERM hasta el momento ya que después de 5 años, de los 88 proyectos que conforman el plan, sólo el 3% ha sido concretado, el 19% sigue en estudios preliminares, el 3% muestra avances significativos, el 7% aún no han sido iniciados, el 17% registra avances medios y el 50% avances mínimos.
Lo mejor… ¿está por venir?
Más allá de los resultados concretos, el AMR se encuentra en desarrollo. La centralidad de la ciudad de Rosario ha dado lugar, en la concepción de las autoridades y a partir de la experiencia iniciada en 1998 con el PER, a una concepción metropolitana cuya realidad será determinada por los resultados y el trabajo.
Por delante, como coinciden las autoridades y los distintos actores, los desafíos se multiplican. Para Mirta Levin, los más importante será “discutir las directrices de ordenamiento territorial metropolitano y definir un documento con el que presentar, a partir del consenso entre los intendentes de los distintos municipios que integran el Área Metropolitana de Rosario, una serie de políticas comunes a llevar adelante en materia de infraestructura y servicios, de transporte y accesibilidad entre otros temas. Porque así contaremos con una guía que nos permitirá actuar de manera conjunta, con los mismos objetivos y siguiendo las mismas directrices para que cada municipio actúe de manera metropolitana”.
El concejal Giulano, por su parte, señala que “el principal desafío es fomentar un modelo asociativo que potencie objetivos comunes y haga posible la consolidación de bloques que por su envergadura admitan transferencias, descentralización, cambios de competencia jurisdiccional y mayor capacidad de negociación global, ya sea para resolver problemas comunes, pero no menos importantes, como son los residuos o el transporte público de pasajeros, hasta coordinar políticas estratégicas de inserción de los productos regionales en el mercado nacional e internacional”.
En este sentido, remarca que “junto a otros ediles de Rosario, Pérez, Funes y Arroyo Seco impulsamos la creación del Parlamento Metropolitano de la Región Rosario que aspira a nuclear a los concejales de las ciudades que conforman el Área Metropolitana de Rosario. Este Órgano deliberativo, integrado por concejales de cada una de las localidades de la región, tendría la función de formulación de propuestas, de resoluciones y recomendaciones sobre problemáticas comunes de la región, como herramienta del ECOM. Porque pensamos que es necesaria la coordinación legislativa para el proceso de integración”.
Para Lifschitz, lo central, la clave, lo que no se debe perder de vista, es la voluntad y el trabajo en pos de la integración: “Si tengo que pensar en un solo rasgo creo que la característica distintiva del Gran Rosario del futuro debe ser la integración, en todos los sentidos y en todos los niveles. Podemos pensar, por ejemplo, en la integración física, a través de la conectividad a escala metropolitana, como en la integración social, mediante políticas de inclusión y desarrollo humano. La integración es la clave y aún tenemos mucho por hacer. El camino recién comienza y como siempre he sostenido, pienso que lo mejor está por venir”.
