POR VICTORIA TAPIA ARIAS –
“El Estado Nacional debe recuperar el control y la auditoría de las políticas sociales que no pueden seguir tercerizadas”. A partir de esta y otras frases pronunciadas por la vicepresidenta en el acto de la CTA por el día de la bandera, además de un “nuevo debate” en el seno de la coalición de gobierno, se vuelve a poner en tela de discusión la implementación y ejecución de los programas sociales en nuestro país. Si bien se trata de un tema siempre latente y eje de diversas posiciones en la sociedad, resulta pertinente revisar su dinámica, en vías de comprender el universo de actores que interviene en el diseño e implementación de estos programas.
Vicepresidenta la Nación Argentina, Cristina Fernández de Kirchner. Imagen Página 12
En términos generales, todos los planes, programas o prestaciones sociales han surgido como instrumentos paliativos ante coyunturas críticas. Hacia finales del 2001, la Argentina atravesaba una de las crisis más profundas de su historia, caracterizada por sus múltiples dimensiones (institucional, política y económica) y un deterioro profundo de los principales indicadores sociales. Este momento generó un punto de inflexión en las formas de intervención del Estado argentino frente a la pobreza, siendo los programas de transferencia condicionada de ingresos las principales herramientas desplegadas.
De la mano de estas nuevas formas de intervención, las organizaciones sociales surgidas al calor de la protesta social de los años 90, intensificaron su actividad en los barrios populares, brindando una asistencia material o monetaria a los sectores más relegados de la sociedad (Trenta, 2017). De esta forma, estas organizaciones se posicionaron como actores políticos de peso, conformando diversas redes de solidaridad en los territorios populares que serían claves a la hora de planificar la llegada al territorio de los programas sociales.
Con el arribo de Néstor Kirchner a la presidencia en 2003, se lleva a cabo un proceso de alianzas ente el gobierno y ciertas organizaciones sociales por medio de la incorporación de sus dirigentes a la administración pública nacional y provincial (Trenta, 2017). De esta forma, los movimientos sociales (al menos ciertos sectores) pasaron a ser partícipes en el diseño e implementación de los programas sociales, dejando de lado la demanda y gestión de planes de manera conflictiva con el Estado.
Coordinación y disputa entre actores
En la actualidad, el universo de planes sociales es sumamente amplio. El Ministerio de Desarrollo Social de la Nación es quien concentra la mayor cantidad, con alrededor de 85 diferentes prestaciones, gestionadas a través de 4 ejes: Argentina contra el hambre (políticas de seguridad y soberanía alimentaria); Políticas de inclusión laboral (acceso al crédito no bancario y finanzas solidarias); Políticas de cuidado y Políticas de protección social.
Ahora bien, dentro de este universo de prestaciones, el programa “Potenciar Trabajo” se posiciona como una de las herramientas más valiosas con las que cuenta el Estado para revertir la situación de vulnerabilidad de los sectores más relegados de la sociedad.
Con un presupuesto de $227.000 millones de pesos anuales, este programa busca mejorar la empleabilidad de sus beneficiarios y la generación de nuevas propuestas productivas a través de la terminalidad educativa, la formación laboral y la certificación de competencias, así como también la creación, promoción y fortalecimiento de unidades productivas. A partir de dicha contraprestación, el programa brinda a sus beneficiarios el llamado Salario Social Complementario que representa el 50% del salario mínimo vital y móvil (una prestación individual, periódica y de duración determinada).
Argentina recicla forma parte del programa social de empleo verde con inclusión social. Imagen Télam
Asimismo, se destinan subsidios y/o créditos ministeriales a las Unidades de Gestión y a las Unidades de Gestión Asociadas. Estas se encuentran bajo la responsabilidad de diversos actores: organizaciones de la economía popular, piqueteras, cooperativas, pequeñas y medianas empresas y también intendencias, gobernaciones, iglesias y sindicatos.
Respecto a este último punto es donde se suscitan las mayores tensiones entre el gobierno y las organizaciones sociales. Puesto que, además de ser las receptoras de subsidios y créditos, las unidades de gestión son las encargadas de velar por el correcto desarrollo de las tareas de los beneficiarios, darles el “presente” en términos llanos. Bajo esta lógica de descentralización, el Movimiento Evita es la organización que más planes administra, entre 100.000 y 150.000. Otros 60.000 los controla Somos Barrios de Pie, de Daniel Menéndez, también alineado dentro del Frente de Todos. Entre ambas organizaciones se concentra el 17,5% de los programas, de un total aproximado de 1.200.000.
Los comentarios de la vicepresidenta apuntan a disolver esta concentración de recursos en manos de las organizaciones, en vistas de que sea el Estado (en todos sus niveles) el encargado de administrar y gestionar los programas en su totalidad. En este sentido, vale la pena remarcar la Resolución Ministerial 1868, del 29 de diciembre de 2021, a partir de la cual se permite a los beneficiarios del programa Potenciar cambiar de Unidad de Gestión si así lo quisieran.
Desde la implementación de la nueva modalidad, 188.222 personas pidieron cambiar de Unidad de Gestión por distintos motivos: mudarse del lugar de residencia; sufrir “abusos”, “amenazas”, “extorsiones”; o el “cobro compulsivo” de un porcentaje de los honorarios que reciben del Estado, por parte de las organizaciones a las que pertenecen. A partir de ello, el ministro Juan Zabaleta, propone el traslado a las intendencias (sobre todo del GBA) de aquellos beneficiarios que soliciten el cambio.
Desde las organizaciones sociales, principalmente el Movimiento Evita, consideran los planteos y acusaciones sumamente estigmatizantes y propios de una dirigencia política que no reconoce la realidad del trabajo en el siglo XXI. Por medio del documento titulado “La única verdad es la realidad”, las organizaciones populares pusieron en el centro de la discusión la importancia de las mismas como agentes de contención y organización de los sectores populares, allí donde el Estado no llega, sobre todo en el contexto de pandemia. Asimismo, plantearon la realidad de la economía popular como una expresión necesaria ante un capitalismo que no genera trabajo, bajo la consigna de “Tierra, Techo y Trabajo”. En este sentido, se entiende el trabajo de las organizaciones sociales no como una tercerización sino como “inventar algo nuevo dónde no existía nada, dónde solo había vacío y abandono”.
Vistas hacia el futuro
Está claro que enmarcar la disputa entre estos actores solamente al control y gestión de los recursos materiales de los programas sociales sería sumamente reduccionista, no obstante, es un punto esencial del debate. Ahora bien, es importante remarcar que las diferencias que manifiestan tanto el Estado como las organizaciones sociales, en relación a la definición de los problemas públicos, pocas veces confluye en un cambio sustancial de la política pública.
Como se mencionó al comienzo, a partir de la crisis del 2001, los programas de transferencias condicionadas de ingresos fueron las principales herramientas que desplegó el Estado argentino en vías de contener a los sectores más vulnerables. Hoy en día, las condiciones y características de acceso a dichos programas poco han cambiado, el fin último de los mismos es romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza o mejorar la empleabilidad de los beneficiarios (Cecchini y Madariaga, 2011), sin embargo, los ejes de acción e implementación continúan sin cambios significativos.
Ministro de Desarrollo Social, Zabaleta
En este sentido, es posible rastrear el comienzo del programa Potenciar Trabajo, en el llamado “Ingreso Social Con Trabajo – Argentina Trabaja”, implementado en el año 2009 bajo la presidencia de Cristina Fernández, como respuesta del Estado nacional a la cuestión del desempleo y la marginalidad social (Fernández, 2012). Ambos programas, atravesados por distintos gobiernos y diversas redefiniciones, a grandes rasgos no modificaron sus características, y continuaron con esta gestión asociada entre el Estado nacional y las organizaciones sociales.
Tal como plantea Trenta (2019), a pesar de los cambios de gobierno y de las crisis socioeconómicas que atraviesan los distintos períodos, se observa una continuidad y consenso entre los diferentes actores, en relación a los alcances y límites de la política social. En este sentido, es innegable e incluso irremplazable la preeminencia de las organizaciones sociales como “un street-level burocracy fundamental para la implementación de las políticas sociales” (Trenta, 2019, p. 4).
En vistas de superar las disputas más superficiales, tanto el Estado como la cúpula de las organizaciones sociales, deben unificar diagnósticos y plantear soluciones novedosas ante la imposibilidad de enormes mayorías de ingresar a los mercados formales de trabajo. Si bien está claro que grandes modificaciones suponen afrontar costos políticos importantes, dar un debate profundo es el primer paso para plantear una salida concreta ante la emergencia de los sectores más vulnerables de la sociedad.
Bibliografía
Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011). Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe. Publicación de las Naciones Unidas, CEPAL.
Fernández, J. (2012). La implementación del Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” en ámbitos subnacionales. CIPPEC. Recuperado de: https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2017/03/2421.pdf
Trenta, A. (2017). Políticas sociales y organizaciones populares en argentina (2003-2011): mediación social y movilización política en los barrios periféricos de Buenos Aires. Caderno CRH, 30 (81), 523-538. Recuperado de: https://www.redalyc.org/journal/3476/347660629009/347660629009.pdf
Trenta, A. (2019). El entramado socio-político de las políticas sociales: temporalidades, escalas y actores. Estudios Sociales Del Estado, 5(10), 1-15. Recuperado de: https://www.estudiossocialesdelestado.org/index.php/ese/article/view/188
Links consultados
- https://www.infobae.com/politica/2022/06/26/como-es-la-disputa-interna-en-el-ministerio-de-desarrollo-social-por-el-destino-de-128000-planes-sociales/
- https://www.infobae.com/politica/2022/06/21/fuerte-respuesta-del-movimiento-evita-a-cristina-kirchner-lamentamos-que-sea-incapaz-de-entender-la-realidad-del-trabajo-en-el-siglo-xxi/
- https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2019/11/gps_del_estado_nacional_2021.pdf
