Por Luciano Pugliese, Fundación Metropolitana
Como hemos reflejado varias veces en el IDM, el debate sobre las políticas de suelo viene ganando cada vez más espacio en la agenda social metropolitana. Los puntos más altos de ese creciente debate se asocian con la sanción de la Ley de Hábitat Justo de la Provincia de Buenos Aires y la incorporación y posterior retiro de la cláusula que consagra la función social de la propiedad en el Código Civil y Comercial que tiene media sanción en el Senado nacional. También por las evidencias acerca de la enorme incidencia de la urbanización informal y las dificultades para acceder a un sitio urbano digno que padece un porcentaje ya demasiado significativo de la sociedad. La política práctica, sin embargo, no venía acusando demasiado recibo de que hay algo por hacer en materia de suelo urbano y que no puede esperarse mucho más.
Pero en los últimos meses ocurrió algo que instaló la cuestión del acceso a la tierra urbana en los primeros lugares de la agenda de los intendentes de todo el país. Y es que por primera vez en mucho tiempo apareció un nuevo diseño de política de vivienda, el ProCreAr, que finalmente resuelve financiar la demanda de suelo urbano a miles de futuros beneficiarios de créditos para la construcción de vivienda. Al crear esta línea, el ProCreAr tuvo en cuenta las restricciones financieras de las familias para resolver por sí mismas la disponibilidad de un lote urbano, tal como exigía el programa hasta este momento. Ocurre que ahora, al asignar un financiamiento con ese objeto, quedan en evidencia las graves restricciones estructurales que aparecen por el lado de la oferta de suelo urbanizado que se expresan en escasez y escalada brutal de precios, mayor aún a la ya registrada en los últimos años, en los que el suelo le ganó por mucho a los demás bienes.
El dato nuevo es que los sorteos del ProCreAr despiertan sueños de casa propia a un espectro amplio de sectores de la sociedad que están dispuestos a dar batalla para concretarlos. En muchas ciudades se conformaron rápidamente organizaciones de adjudicatarios de créditos que reclaman que ese derecho comience a ser realidad a partir de lo más básico: el acceso a un sitio apropiado y a un precio compatible con el financiamiento que se le asignó.
Un problema histórico de las políticas de vivienda en Argentina es que negaron el hecho de que el problema de la vivienda es también y ante todo un problema de localización. Pensadas como producción de “techos” y no de “urbanidad” los resultados dan cuenta en muchos casos de segregación residencial, expansión insostenible de la ciudad, transferencia implícita de beneficios inmobiliarios a terceros por efecto de grandes obras de infraestructura que los “conjuntos habitacionales” demandan, y profundización de inequidades en el acceso a los bienes y servicios urbanos.
La “producción” de suelo urbanizado es un eslabón inevitable en la cadena de la vivienda. Es cierto que las variables que la gobiernan comprenden aspectos complejos: entre varios otros, el sistema de regulaciones urbanas, las formas de producción de las infraestructuras que organizan la ciudad, el patrón de generación y distribución de rentas urbanas, los mecanismos de segregación social en el espacio, y especialmente en nuestro país, el modelo de valorización de excedentes financieros que tiene a los loteos top y los departamentos como principal destino de inversión con bastante independencia de la demanda real.
El programa ProCreAr decidió afrontar el problema, pero por ahora de manera imperfecta. Es muy conocido que volcar recursos al mercado a partir de la demanda de suelo urbano sin hacer nada por el lado de la oferta, sólo conduce a incrementar precios o a que se ajuste por calidad. La fuerte política de subsidio a la demanda en Chile no se entiende sin considerar la liberalización total del mercado de suelo adoptada en su momento por Pinochet, eliminando las regulaciones que controlan la expansión de la ciudad. Esto trajo segregación y baja calidad urbana, resultados ya bastante estudiados. En nuestro escenario actual la escasez de oferta en el submercado que satisfaría las necesidades de los beneficiarios del ProCreAr es sideral en casi todas las ciudades, con lo cual cualquier estímulo tiene un impacto notable.
Frente a la escasez y reacción al alza del mercado por un lado, y la movilización de beneficiarios por el otro, el ProCreAr delega ahora en provincias y municipios la responsabilidad de proveer suelo fiscal (del que casi no hay en el área metropolitana de Buenos Aires), que deberán dotar de infraestructura con recursos que el mismo programa les proporcionará. En el corto plazo se puede descomprimir la situación si los intendentes logran alguna compra razonable, pero no parece sostenible como política si es que ésta aspira a tener continuidad y escala. Por otro lado, al optar de modo casi excluyente por un modelo de vivienda unifamiliar, se generan también fortísimos incentivos para tener una ciudad extensa y cara. Esto tampoco es sostenible.
Queda planteado entonces un dilema central. O se renuncia a debatir la relación estado – mercado inmobiliario y se busca actuar en los márgenes de éste, o se comienza de una buena vez aunque sea laborioso, a construir nuevas reglas que lo orienten y se instala la política de vivienda en el marco de una nueva práctica urbanística que busque verdaderos efectos redistributivos.
¿Cuáles podrían ser las bases de una nueva política urbana para la vivienda? Por ejemplo, la penalización a la retención especulativa de suelo inactivo; el gravamen a los grandes beneficios inmobiliarios con el doble propósito de financiar urbanización de interés público y achatar precios; la definición de perfiles de desarrollo urbano en sectores predeterminados de la ciudad junto a la articulación de políticas activas para que ello se concrete, (en la jerga urbanística, los planes parciales o particularizados, las asociaciones público privadas, las actuaciones de interés público, entre otros muchos instrumentos); o la adopción de una estrategia explícita a favor de una ciudad algo más densa y no eternamente extendida. Y además, en un plano mucho más macro, la búsqueda de instrumentos para canalizar excedentes financieros de manera más productiva socialmente sin resentir la actividad de la construcción: el incremento en los precios del suelo de los últimos años se explica fuertemente por el carácter de “refugio financiero” que han tenido el suelo y los ladrillos, en un contexto de debilidad de la regulación urbana y el sistema impositivo (por ejemplo en la elusión del pago del impuesto a las ganancias a fideicomisos inmobiliarios).
Esta descripción de posibles políticas se asocia con aquellos núcleos del incipiente debate público que nombramos al principio de esta nota. Si avanzáramos hacia una nueva política de vivienda asociada a una nueva reflexión sobre la ciudad, podríamos tal vez asistir a una nueva etapa en el crecimiento de nuestra área metropolitana y las ciudades del país, con mayores oportunidades para las familias argentinas.
